區域公共危機視域中的府際合作治理機制文獻綜述

摘 要：現今區域的聯系越來越緊密，很多學者開始意識到公共危機跨界傳播，并認識到實現對跨界公共危機的府際合作治理的迫切性和必要性。從相關概念的界定、區域公共危機治理研究、區域公共危機治理個案研究、區域公共危機的府際合作治理機制研究四個部分進行文獻綜述，為今后區域公共危機的府際合作治理研究提供參考。

關鍵詞：區域公共危機；府際合作治理；機制

中圖分類號：D61 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0012-03

一、相關概念界定

（一）府際合作治理

從府際合作治理的研究成果來看，理論界對府際合作治理的界定大多以府際關系為焦點。何精華認為府際合作治理是構建中央與地方、地方政府間以及政府部門與非政府部門（營利部門、第三部門或公民個人）戰略伙伴關系，它的目的是為了實現或增進公共利益[1]。汪偽全基于謝慶奎教授提出的“四重關系”[2]的府際關系理論，認為府際合作治理的本質是包括政治、經濟、甚至生態環境等多重利益訴求，它也是府際合作治理的基礎[3]。王蕾指出地方利益在不同領域具有差異性，但它們都可以劃分為一致性利益和差異性利益兩種，而府際合作治理是對政府間的一致性利益構建合作雙贏機制的治理方式，而對地方差異性利益則應構建良性競爭機制[4]。一些學者認為府際合作治理是府際關系和現代治理兩個理念交融發展的產物，因此，他們從府際關系和治理這兩個概念解讀來界定府際合作治理。還有學者從博弈論視角界定府際合作治理，認為府際合作治理是一種從“零和博弈”轉向“非零和博弈”的治理。例如劉祖云提出了政府間關系的“十字型博弈”框架，她認為政府間關系不僅僅是縱向的上下級政府間關系，也不僅僅是橫向的同級政府間關系，而是一個十字型的關系模式，府際合作治理是在這種政府間博弈關系中實現從“零和博弈”轉向“非零和博弈”的治理[5]。何精華、張明軍等對府際合作治理的特點進行概括，何精華認為府際合作治理具有不可分割的公共性、跨越區域的外部效益、政治性特點，府際合作治理的屬性可以概括為府際合作治理的權力主體趨于多元化、府際合作治理是作為工具的治理、府際合作治理是一種制度設計、府際合作治理是一種網絡治理、府際合作治理是一種多中心治理、合作與協調是府際治理的主要管理方式[1]。有西方學者將府際合作治理的基本目標概括為：促進政策的傳送、發展政策能力、建構社會資本、創制備選的政策工具[6]。

（二）區域公共危機

對于公共危機特征的研究，其不確定性、突發性、公共性、威脅性、無序性、緊迫性、變異性、破壞性、隱蔽性等是研究者們的共識。楊龍、鄭春勇對區域性公共危機進行了界定，他們認為區域性公共危機是公共危機的一種，是在中觀層面從地理范圍意義上對公共危機的一種界定。他將區域公共危機的形成分為四種情況并將區域性公共危機的特點概括為具有跨行政區分布、管轄權難以確定、超出應急預案、存在溢出效應和漣漪效應等特點[7]。隨著理論界對公共危機認識的深入，更多學者們開始注意公共危機的跨域特征。楊安華將公共危機跨邊界傳播作為公共危機的本質特征，這是對公共危機認識的一次重大轉變[8]。有些學者也將公共危機的這種特性稱為“漣漪反應”或“連鎖反應”，并指出如無法進行準確的“外科手術般的針對性”消解就必然形成“負外部性”式的危機蔓延[9]，在這一點上美國災害社會科學的集大成者、災害研究中心（DRC）的創始人恩里克·克蘭特利（Enrico L. Quarantelli）等用“跨系統社會斷裂”（trans-system social ruptures） 來描述這類擴散速度極快、破壞力巨大的危機，旨在強調這類危機跨越不同的社會邊界、瓦解不同社會系統結構的特征[10]。荷蘭知名危機管理學者阿金·伯恩（Arjen Boin） 將跨邊界危機特征描述為形式復雜多樣，生命維持系統、功能或基礎設施受到嚴峻威脅以及失效原因或補救方案尚未清晰[11]，從近年來國際上發生的重大突發事件或公共危機，我們可以發現公共危機的跨邊界傳播成為其很重要的一項特征。阿金·伯恩將其特征歸納為五個方面：第一，極易跨越地理邊界、功能邊界和政治邊界，傳播速度快，破壞潛力巨大；第二，對關鍵基礎設施具有潛在的影響；第三，難以界定明顯的起點和終點，沒有明確的（至少不是一個）歸零點（ground zero） ；第四，現有的政治社會結構決定了人們難以對其進行有效的預防和充足的準備；第五，傳統危機的應急結構在應對此類危機時具有結構性障礙[12]。

二、區域公共危機治理研究

對于公共危機治理國內外從不同方面已經做了比較詳盡的研究，相比之下針對跨域公共危機治理的專門性研究還比較少。有的學者基于治理理論，認為要實現對跨域公共危機的有效治理必須通過多元主體的協同與合作，構建網絡治理模式。持這種觀點的學者主要有張成福、夏志強、周曉麗等。向良云基于共生理論對區域公共危機治理進行研究，他認為應對區域危機需要納入區域內眾多基本共生單元構建全主體、全風險要素和全過程應對的合作網絡和制度平臺，同時為之建立和完善基本的共生條件[13] 。近年來我國相繼發生了多起區域性公共危機，有的學者對區域性公共危機治理的政府間合作現狀進行了研究，楊龍、鄭春勇認為環境保護與生態治理、事故災害救助、公共衛生事件和社會安全事件的防治這四個領域應當是進行地方合作的主要領域，并列表介紹了這四個領域區域性公共危機處理中的地方政府合作狀況[7]。沈承誠、姚尚建、李繼光、彭婷婷、吳敏等對區域公共危機治理中存在的問題進行研究，并提出相應對策。沈承誠特別指出“切割式”的現行行政區行政模式與“脫域”公共危機的邏輯錯配使“脫域”公共危機治理處于“低效”或者“失靈”狀態。并認為以“網絡式”的區域公共管理體制作為平臺既整合縱橫向政府系統內資源又積聚政府系統外的市場和社會資源，能夠實現對“脫域”公共危機的有效治理[14]。姚尚建認為現有的組織結構與功能設置遠不能滿足區域公共危機治理的價值與工具需求，因此，在現階段，關鍵是要建立必要的政府與政府、國家和社會聯合反應機制，逐步實現權力下移、統一指揮、分別響應、相互合作、逐步推開[15]。李繼光、彭婷婷、吳敏等將區域公共危機地方政府間合作的問題總結為地方政府作為“經濟人”的自利性、績效評估指標體系不夠科學、地方合作機制制度的缺失、現有行政區域劃分的障礙。對于公共危機績效評估研究有少量學者進行了研究，但是對于區域公共危機治理中的地方政府合作績效評估則非常少。在查閱的文獻中，彭婷婷認為將區域內總體發展和合作績效納入績效考核指標體系[16]，楊龍、鄭春勇指出區域性公共危機治理過程中的地方政府合作，可以從力度、廣度兩個方面來進行評估。他認為合作力度的評價指標主要包括合作主體參與合作的層級、合作文本的約束力大小、合作機制的作用程度。合作廣度的評價指標主要包括參與合作的范圍和合作持續的時間及合作發生的頻率[7]。

三、區域公共危機府際合作治理個案研究

我國今年來發生了不少區域性公共危機，但是對這些區域性公共危機系統性的理論研究比較少。對于自然災害引發區域性公共危機的府際合作治理，馬奔以汶川大地震為個案，分析了我國危機管理中跨域治理方面存在的問題，并提出今后的改革措施。他認為，我國危機管理要形成跨域治理機制和模式，應該注意以下幾個方面：第一，在危機管理中樹立跨域治理觀念。第二，成立綜合一協調的危機管理部門。第三，加強危機管理中政府組織部門之間的溝通與聯動。第四，建立跨區域性危機管理合作協調機制。第五，探索整合私營部門與民間力量參與危機管理的方式[17]。對于事故災難的府際合作治理，我國學者主要對松花江水污染和太湖流域藍藻事件的府際合作治理進行個案研究。西寶在以松花江水污染作為案例分析的基礎上認為基礎設施整合和專業化分工網絡的形成，是跨區域治理的基礎[18]。戚建剛、楊小敏對“松花江水污染事件”中凸顯我國環境應急機制弊端進行研究，他認為此次事件中我國的環境應急機制主要弊端是整體缺乏法律依據、部分組成要素的運作缺乏科學性，如預警監測不準確，應急信息通報不及時、不充分甚至存在隱瞞的情況，應急儲備不充足，應急評估的失靈以及民間組織的參與不足等。但是他并沒有對此次公共危機事件的跨域傳播進行研究，忽視了本次危機的一個重要特征，從而提出來的對策也不具有針對性[19]。閏海認為水污染事件背后是分處松花江上下游的吉林和黑龍江兩省之間基于“相互性”而長期存在的利益沖突，構建流域生態補償的法律制度是化解矛盾的主要方法。他指出流域生態補償法律制度的框架包括補償主體與受償主體、補償資金的籌集、流域生態補償管理機構以及補償資金的支付等內容，這對區域性公共危機治理研究具有一定借鑒[20]。對太湖藍藻事件的研究很少，楊新春以太湖藍藻事件為例提出實現跨界環境污染中的地方政府合作，分析了地方政府合作困境的原因并指出推進跨界合作的對策，但是沒有進行深入的研究[21]。公共衛生事件府際合作治理以及社會安全事件的府際合作治理的系統性研究幾乎沒有。

四、區域公共危機府際合作機制研究

理論界針對區域公共危機府際合作治理機制的研究很少，已有的研究比較多的涉及區域應急聯動機制的構建。劉雅靜指出跨區域公共危機應急聯動機制的實現要求樹立區域共同體意識，建立跨區域中樞指揮組織系統，建立跨區域應急聯動的法律制度、跨區域領導責任制和責任追究制、跨區域信息溝通共享機制、跨區域應急救援預案體系以及必要的技術支持和充足的人力、資金、物資等應急資源保障[22]。滕五曉、王清等對國內外區域應急聯動模式、我國區域應急聯動的管理體制以及我國區域的應急聯動的運行機制進行研究，他認為我國應依托現有區域合作資源、構建“溝通、協調、支援”的多層次、網絡狀區域應急聯動模式和“信息互通、資源共享、相互救援”的運行機制[23]。凌學武、楊超等提出了應急管理協調聯動機制模型架構[24]。總而言之，我國在區域公共危機府際合作治理機制上的理論研究還處于尚不成熟階段。國外關于應急管理協調聯動機制的研究主要集中于以下方面： 第一，危機信息和溝通視角的研究。加拿大學者Guy Michael Corriveau從應急管理中的信息流出發，對應急管理協調聯動的決策和信息進行了研究[25]。學者Tavida kamolvej以泰國為例分析了信息和溝通在應急管理協調聯動中的作用[26]。第二，危機決策視角的研究。美國J F.Annelll教授從聯邦、州以及其他地方政府的應急指揮決策系統的角度設計了應急管理的協調聯動模型[27]。David Mendonca則建立了以計算機為基礎的系統模型來支持應急管理協調聯動中的群體決策[28]。第三，基于各國實踐的個案研究。Chaya R.Jain對美國卡特里娜咫風應急處置中各級政府的防調聯動狀況開展了調查研究[29]。Janet Hutchinson對加拿大1997年Post-Red River Basin洪災中聯邦、省和市級政府的協調聯動進行了較詳盡的分析[30]。

五、簡要述評

隨著經濟一體化的發展，區域之間的聯系程度越來越密切，公共危機跨域傳播的風險性也越來越大，許多學者和政府部門都已經意識到了進行府際合作治理的迫切性和必要性，也對不同類型的區域性公共危機進行了一定程度上的跨域府際合作。總體上學者們對府際合作治理的研究較多，但是針對區域公共危機的府際合作治理的研究很少，而且還沒有對現行府際合作治理進行評價的研究，所以本人認為府際合作治理以及公共危機府際合作治理的評價應當成為今后研究的方向。

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