流域府際合作治理機制文獻綜述

摘 要：流域府際合作治理機制是流域跨界公共事務的府際合作治理的關鍵所在。從概念界定著手，梳理流域府際合作治理機制相關研究。國內學者從博弈論及共容利益理論分析府際合作治理的動因，對府際合作治理機制多集中于跨界水污染治理，大致研究方向分為流域區域利益補償與利益分配機制研究，跨界流域聯合防治機制研究以及流域府際合作治理協調機制研究。最后作者就流域府際合作治理有待研究的方向進行了展望。

關鍵詞：流域治理；府際合作治理；府際關系

中圖分類號：D619 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0015-03

流域是一類特殊的自然區域：流域是以河流為紐帶的帶狀、多緯度的區域，整體性極強、關聯度很高，所以流域公共管理與一般意義上的區域公共管理不同，其中，流域政府在流域公共管理過程中毫無疑問居于核心地位，而當前各種流域問題的深刻根源也恰恰在于治理過程中流域政府間有效協調機制的缺失，所以基于流域公共管理視界探討流域府際合作治理機制，是具有重要學術意義的理論問題。

一、主要概念的界定

（一）流域治理

生態學中的流域治理，亦稱流域管理，其內涵是以流域為單元，在全面規劃的基礎上，合理安排農、林、牧、副各業用地，因地制宜地布設綜合治理措施，對水土及其他自然資源進行保護、改良與合理利用[1]。來自全球水合作關系（GWP2000）對流域綜合治理的定義是“促進對水，陸地和相關的資源進行協調的發展和管理，按照一種合理的方式，為了充分發揮作為而且沒有妥協至關重要的生態系統的承受能力并產生經濟和社會福利的一個過程。”[2]而公共管理視域的流域治理定義是以政府為主導，社會協同、公眾參與的多主體互動合作的多中心治理格局，即“政府、社會、市場”上下互動的管理過程與公共行動網絡[3]。胡鞍鋼（2002）在《新的流域治理觀：從“控制”到“良治”》中就提出應當建立新型的流域統一管理與分級分部門管理相結合的治理結構[4]。

（二）府際關系

府際關系研究是府際合作治理研究的基礎。府際關系一詞最早出現于1935年的《美國社會百科全書》之中，由威廉·安德森（William Anderson）提出，將府際關系界定成：美國聯邦制度中所有類型和有層次的政府單位所出現的大量活動或者相互作用[5]。謝慶奎教授（2000）認為府際關系就是政府之間的關系，它是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系，以及不同地區政府之間的關系[6]。劉祖云（2007）認為府際關系是各級政府間為了執行政策或提供服務所形成相互關系的互動和機制。府際關系的產生原因：一方面是為了發展及執行公共計劃所包含的政府各層級間復雜而相互依賴的關系；另一方面，府際關系也是不同層級政府為共同地區提供服務與管理中所形成的交互關系[7]。美國學者賴特詳細歸納了府際關系運作上的特點：其公共福祉是管理區域公共事務，解決區域公共問題，提供區域公共物品，實現區域公共利益。

（三）府際合作治理

加拿大著名政治學教授戴維·卡梅倫（2001）認為，現代生活的性質已經使政府間的溝通、協調變得越來越重要，不僅在經典聯邦制國家，管轄權之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內和國家之間，公共生活也表現出這種傾向，這種治理就是府際合作治理。府際治理是行政革新和政府再造的重要產物[8]。關于府際合作治理的定義，國內學者從不同角度出發，給出了不同的闡述。張緊跟（2013）指出府際治理是指一種政府間、公私部門與公民共同構建的政策網絡，強調通過多元行為主體間的互動與合作來實現和增進公共利益，包括政府間協作、跨部門伙伴關系以及公民參與。所以，府際治理代表著府際關系研究的變化，強調的是通過多元主體之間的協作，以解決府際間公共議題[9]。何精華（2011）從治理目標的角度提出府際合作治理是為了實現或增進公共利益，政府部門和非政府部門（營利部門、第三部門或公民個人）等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環境中分享權力，共同管理公共事務的過程[10]。朱最新（2012）從法理界定所謂府際合作治理，是指一種建立在尊重、協調、合作、共贏基礎上，強調問題解決、目標導向與管理創新，政府主導的多元化制度性合作治理[11]。府際合作治理被認為具有如下特征：以問題解決為焦點；注重政府間在信息、共同分享、共同規劃、一致經營方面的協力合作；強調公私部門的混合治理模式[12]。學者們公認的是府際合作治理強調政府之間的伙伴關系，強調公私部門的混合治理模式。

二、流域府際合作治理動因分析

學者主要從博弈理論及共容利益理論分析流域府際合作治理的動因。根據博弈理論，府際博弈及搭便車是流域治理外部性的主要原因。府際博弈指中央政府和地方政府間，以及地方政府和地方政府間，在一定的規則約束下，依靠所掌握的信息，如何進行決策及這種決策的均衡問題。（李勝，陳曉春，2011）[13]從公共經濟學的角度看，流域水環境是介于純公共物品和私人物品之間的準公共物品。（易志斌，2009）[14]在區域利益、信息不對稱和缺乏激勵機制的影響下，地方政府很難真正履行中央政府的治理政策，而污染外部性和利益沖突則使各行政區之間難以達成合作治理，府際博弈的非理性均衡成為跨行政區流域治理困境的深層次原因。鑒于此，通過重復博弈建立行政區之間的流域合作治理機制才能有效控制流域水環境污染。（黃溶冰，2009）[15]運用非合作博弈，彭祥、胡和平（2006）對不同水權模式下的水資源配置效率進行了研究[16]。韓貴鋒、馬乃喜（2001）對企業治污的囚徒困境進行了研究，從博弈論的角度闡釋了無監管下公地悲劇的成因[17]。

奧爾森提出的共容利益理論是如果某一理性地追求自身利益的個人或某個擁有相當凝聚力和紀律的組織能夠獲得該社會所有產出增長額中相當大的部分，并且同時會因該社會產出的減少而遭受極大的損失，則該個人或組織在此社會中便擁有一種共容利益。共容利益給所涉及的人以刺激，誘使他們關心全社會產出的長期穩定增長。流域是自成系統的整體，流域水環境的自然屬性決定了流域上、下游可持續利用流域水資源是共容利益。共容利益使得流域上、下游利益主體的合作變得必然和可能，即存在建立流域府際合作治理機制的可行性（易志斌，2010）[18]。

三、流域府際合作治理機制研究現狀

目前流域府際合作治理主要關注于水污染治理方面。學術界和實踐部門提出多種治理機制，主要有以下幾方面的研究：

（一）流域區域利益補償與利益分配機制研究

1.流域生態補償機制

通過流域區域民主協商和橫向財政轉移支付，實現流域區際生態補償的準市場機制是現在重要的研究方向。Tognetti等（2004）認為，流域水生態補償應該是流域下游對流域上游保持水質、水量的生態服務所給予相應的補償[19]。劉曉紅，虞錫君（2007）運用橫向轉移支付方法，以“恢復成本”作為補償依據，定量分析了上游如果造成流域污染，必須對下游進行補償[20]。金正慶，孫澤生（2008）從監督激勵視角出發，以公共物品外部性的溢出范圍、收益受損者辨識的難度、交易成本、支付能力、監督成本為五個影響因素，提出了一個生態補償機制構建的分析框架。分析認為，生態補償機制的構建需考慮到信息不對稱和科層制的分權結構下的激勵相容問題，為此生態補償不但需要矯正外部性，而且需要提供監督激勵性的補償[21]。鄭海霞（2006）通過對四個不同類型典型流域的實地調研與分析，剖析了中國流域生態服務補償的機制、標準、驅動力與障礙等，為構建中國流域生態服務補償政策框架和下一步合作和試點提供經驗[22]。陳瑞蓮，胡熠（2005）認為我國應該采取區際生態補償機制解決跨界水污染，但同時要配合建立健全流域區際民主協商機制、流域生態價值評估機制、補償資金營運機制和流域區際經濟合作機制等[23]。

2.流域區域產權交易機制

也有學者提出構建流域區域產權市場，通過市場交易，實現流域資源優化配置的市場化機制。這一機制以科斯定理為依據，認為流域治理中的外部性問題實質上是治理雙方產權界定不清所致，要解決外部性問題，應當在明晰產權基礎上進行市場自主交易。趙來軍，李旭等（2005）分析了排污權交易理論在國內外的實踐，結合我國流域的實際情況，建立了流域跨界水污染糾紛排污權交易宏觀調控動態博弈模型，得出排污權交易宏觀調控管理體制明顯優于指令配額管理體制的結論，并討論了影響排污權交易宏觀調控管理體制實施效果的因素[24]。常亮等（2012）提出以政府規制為手段構建流域水資源準市場體系是解決流域水資源短缺和推動流域生態保護的最有效方法，利用“委托—代理”模型對流域水資源準市場機制進行了建模研究[25]。

3.流域生態建設稅機制

開征流域生態建設稅，實施中央財政縱向轉移支付的強制性機制。庇古在他的The Economic of welfare一書中指出，在存在外部性的情況下，通過對產生外部性的企業征收外部性稅收的辦法來使企業的生產成本等于社會成本，可以在一定程度上避免外部性問題，這就是“庇古稅”的思路。開征生態建設稅是庇古稅理論的應用。趙軍來，李懷祖（2004）建立流域跨界污染稅收調控博弈模型，用理想點法求出博弈模型的數值解，得出稅收調控管理模型明顯優于指令配額管理模型的結論[26]。

（二）跨界流域聯合防治機制研究

跨界流域水污染聯合防治機制是一種兼顧了法律法規、利益博弈、經濟補償、管理效益的流域府際合作治理機制，是當前現實實踐的結果。唐國建從社會學角度對SJ邊界環保聯席會議作為案例做實證分析，認為目前以一級政府下屬的環保局為主體的跨界流域水污染聯合防治機制，實質上是政府之間的共謀行為，其社會效應體現為該機制有效地協調了上下游的利益博弈，并在一定程度上遏制或避免了因經濟糾紛引發的突發性事件。這種共謀行為隨著聯席會議制度的逐步完善而成為一種合法的制度安排（唐建國，2010）[27]。施祖麟等以江蘇浙江邊界水污染治理為例，研究適合中國國情的跨行政區水污染治理管理機制。研究發現，當前最主要的矛盾是流域管理與行政區域管理體制間的矛盾，建議保持以條塊結合的政府層級結構基礎上的管理體制，通過機構、機制、法規等綜合性改革來協調當前管理體制中流域及區域中不同部門、不同層級間的矛盾（施祖麟，2007）[28]。

（三）流域府際合作治理協調機制研究

朗友興（2007）認為，多年來跨界的環境得不到有效的解決，現行分割的行政體制是一個主要因素，由此需要地方政府之間建立有效的跨區域合作機制或制度，中國地方政府跨區域合作機制是解決問題的重要途徑[29]。汪偉全（2001）認為，加強府際合作是當代治理變革的趨勢。地方政府間的關系作為政府間一種重要關系，合作往往受政治制度、經濟制度、社會文化等因素影響，因此有必要從淵源入手，探究和分析合作的存在問題及制度困境[30]。張緊跟（2007）認為，跨界水污染問題不僅引發公用地災難，還制約上下游地區經濟社會發展，甚至還容易導致群體性事件，影響社會和諧；而傳統以地域為界的管理方式在治理這類跨界水污染問題上捉襟見肘，這是因為碎片化的治理結構、本位主義的治理動機、各自為戰的治理行動無法形成合力。因此，地方政府間環境協作是有效治理跨市（縣）河流污染的必然選擇，而這必須建立上級政府監管權威、健全公眾參與和流域內地方政府間民主協作的多元治理機制[31]。周海煒，唐震（2005）認為應該采取協商解決方式，在區域政府、水行政、基層涉水主體等三個層面建立多層并相互聯系的協商機制[32]。

四、簡要評論

有關流域府際合作治理機制專門性研究成果總體來看還很不夠，并且已有研究成果也多從經濟學、生態學角度展開論述，往往缺乏經濟學、政治學與行政學、生態學、社會學、人類學等多學科交融的視角。而事實上流域區域內公共事務治理的政府間合作協調機制研究歸屬于公共管理學科范疇，從學科特點來看，恰恰強調多學科方法的交匯。生態學意義上的流域“治理”概念常常與流域公共管理所強調的流域治理概念相混淆使用。實際上，后者來自于政治學和行政學的發現，其主體是由政府、市場（經營者）和公民社會構成的利益群體集合，即三元治理結構。所以重要的乃是建構全面有效的流域府際合作治理機制。而對于流域府際合作治理的機制，以往文獻基本上是各自闡述一種機制，而很少從比較的角度來綜合考慮各種治理機制的優缺點。其次，現有的理論及實證研究多關注于流域水資源保護的府際合作治理，而缺乏對其他領域的擴展探析。流域區域內公共事務治理的政府間合作協調機制可以擴展更多方面，例如流域區域內公共危機事件的府際合作治理，建立加強共同應對公共危機府際合作治理機制，協調流域政府間關系，提高應急管理績效。公共危機流域府際合作管理是未來可能的研究方向。流域府際合作治理機制的價值在當代將日益凸顯。

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