論中國中央銀行的獨立性

摘 要：在現代經濟社會，中央銀行在一國的經濟運行中扮演著極為重要的角色。中央銀行與政府的關系密切，代理國庫，對國家提供信貸，中央銀行的貨幣政策要與財政政策相互配合，但中央銀行仍應保持相對獨立性，不能完全受政府的控制和操縱，只有這樣才有利于經濟的健康發展，穩定幣值，有效地制定和執行貨幣政策。借鑒國外中央銀行獨立性的經驗，分析了中國中央銀行獨立性的現狀，并提出了建議。

關鍵詞：中央銀行；獨立性；法律完善

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0090-03

薩繆爾森曾經說過，自從開天辟地以來，人類有三項偉大的發明：火、輪子和中央銀行。這句話比較清楚地表明了他對于中央銀行在現代社會發展中重要性的高度重視。當今世界絕大多數國家在金融領域都實行了中央銀行制度。

各國的中央銀行或類似于中央銀行的金融管理機構，均處于金融體系的核心地位，擔負著管理商業銀行等金融機構的經營活動等多項職責，并且通過這些職責的履行對整個國民經濟運行進行著宏觀調控。盡管中央銀行也被稱作為銀行，但是它并非一般意義上的銀行，或者說，它并不是一個普通的商業銀行，從實質上說，它是一個政府機構。因為中央銀行的運作目的絕非謀求經濟效益的最大化，而是要保證實現本國國民經濟某些公共目標。正是由于中央銀行所擁有的特殊地位與其所應遵循的公共性運作原則，才產生了圍繞中央銀行獨立性問題而展開的爭論，以及為提高或者降低中央銀行獨立性而進行的辯護。

一、中央銀行獨立性的域外經驗

很大程度上，中央銀行獨立性問題是一個制度選擇的問題，一般而言，沒有任何一種制度是放之四海而皆準的真理。良好的制度一定是和一個國家業已存在的經濟、政治、法律等因素相互兼容的。顯而易見，不同國家所要考慮國情不盡相同甚或大相徑庭。我們不可能從國外全盤照搬，這樣的做法只會是亦步亦趨、水土不服，但是必要的借鑒和學習是我們少走彎路的重要途徑。他山之石，可以攻玉。下文選取了當今世界上最為獨立的美國中央銀行和德國中央銀行進行考察和介紹。

（一）美聯儲——美國中央銀行的獨立性考察

美國聯邦儲備系統（FederalReserveSystem，簡稱Fed）是美國的中央銀行，這個系統是根據《聯邦儲備法》（Federal Reserve Act）于1913年成立的。聯邦儲備委員會、聯邦儲備銀行及聯邦公開市場委員會是美國聯邦儲備系統的主要組成機構。

美國聯邦儲備局以獨立和制衡為基本原則。在制衡方面，該局的七名理事（包括主席、副主席在內）悉由總統提名，并需經參議院同意。對于貨幣政策的決議，如調高或調低再貼現率，采用合議兼表決制，一人一票，并且為記名投票，主席的一票通常投給原本已居多數的一方。總統固然可以掌握理事與主席、副主席的提名，但一經參議院通過，任期長達十四年，最多可能歷任五任總統。公開市場委員會（FOMC）由12名成員組成，包括7名美聯儲理事會成員（即主席、副主席和4位常任理事，其成員由美國總統提名，參議院批準，為了防止總統操控聯儲，委員任期長達14年，且原則上不允許連任，然而在實際操作中，聯儲委員經常在任期滿之前就自動辭職，并由總統再次提名、參議院批準而獲得實際連任）、紐約聯儲主席以及其他4位成員，這4位成員主要由11位州聯儲主席每年一次輪流擔任。

美國聯邦儲備系統擁有完全自主的財務決策權和支配權。其所需要的全部經費均不依靠財政撥款，而是自行籌集。美聯儲依靠對銀行的貼現獲取收入，此外，其自身持有政府債券所獲得的利潤也是其運作資金的重要來源。這樣一來美聯儲就能在財政上擺脫依靠國會撥款的束縛，這就從預算開支上保證了聯儲不受財政的制約。因為控制了錢袋子往往意味著對人事、組織和機構的控制，所以聯邦儲備體系財政的獨立性極大地有助于它的獨立性的維系。

（二）德國聯邦銀行的獨立性考察

德意志聯邦銀行建于1957年，前身是德意志各邦銀行。1948年6月20日起發行德國馬克，直到2002年歐元實體貨幣開始流通之前，德意志聯邦銀行一直是德國馬克的中央銀行。其是第一個被賦予完全獨立性的中央銀行，代表了被稱為“聯邦銀行模式”的中央銀行模式，和政府決定其目標的“新西蘭模式”相對應。

德意志聯邦銀行因其在20世紀下半葉成功地控制通貨膨脹而受到普遍贊揚，這使德國馬克成為最重要的貨幣之一，也使得德意志聯邦銀行對其他很多歐洲國家擁有了實際上的潛在影響力。

德國央行具有憲法所保障的地位。德國《基本法》第88條第1句規定：“聯邦建立一個貨幣發行銀行作為聯邦銀行。”由此可見，德國央行是一個有憲法保障的機構，聯邦有義務維護其存續。德國聯邦憲法法院在其“馬斯特里赫特”一案判決中對央行的獨立性表明了明確的態度立場，認為“獨立的央行比一個主權機關更能保障貨幣價值，從而更能在履行經濟自由權利的過程中為國家的財政政策以及為私人的計劃與安排確保普遍的經濟基礎；而一個主權機關在其行為可能性與行為方式上對貨幣數量與貨幣價值有著根本的依賴性，并且依賴于政治力量的短期突發性的許可。”

德國央行具有極強的組織獨立性。《聯邦銀行法》第3條規定：德意志聯邦銀行是公法意義上的聯邦直接法人。聯邦銀行擁有完全的自主權，政府即使作為最大的股東對央行的業務不得進行干涉。總理對德國央行無領導權，監督局亦無權對央行進行檢查。德國央行的獨立性還體現在其自主的人事制度。德意志聯邦銀行直接向議會負責，其行長由總統任命，任期8年。這些規定防止了總統和政府更換帶給央行的影響，從人事組織上保證了聯邦銀行各項經濟政策的獨立性和延續性。

從上文分析可以得出，德國中央銀行具有高度的獨立性，這種獨立性不僅體現于一般法《德意志聯邦銀行法》，更加穩固地規定于德國的憲法《基本法》，從憲法的高度給予了保障和維護。

二、中國中央銀行獨立性的現狀

（一）職能獨立性欠缺

《中華人民共和國中國人民銀行法》第2條第2款規定：“中國人民銀行在國務院領導下，制定和實施貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。”由此可見，人民銀行首先作為行政機關承擔著政府義務，是維護金融穩定、促進國民經濟良好運行的工具；其次作為一個特殊的金融機構，對我國的金融業具有統領的職能，履行我國中央銀行的職責。這種地位實際上造成了人民銀行即獨立又不獨立的境況，限制了其作為中央銀行的獨立性。

（二）組織獨立性欠缺

《銀行管理暫行條例》第5條規定：“中國人民銀行時國務院領導和管理全國金融事業的國家機關，是國家的中央銀行”。由此可見，中央銀行是被立法納入國家行政機關的行列的，是我國中央政府的組成部門。在《國務院關于金融體制改革的決定》（1993年12月25日）中提出的金融體制改革目標是：建立在國務院領導下，獨立執行貨幣政策的中央銀行宏觀調控體系；建立政策性金融與商業性金融分離，以國有商業銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系；建立統一開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場體系。另外，在國際上通常是貨幣政策委員會這一在國外慣常的決策機構，被定性為“中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機構”。而且中國人民銀行實行行長負責制，這在某種程度上削弱了人民銀行作為中央銀行的獨立性地位，更加劇了人民銀行對國務院的從屬性。

（三）人事獨立性欠缺

我國政府在社會、經濟生活中占據主導地位，尤其是對金融的控制十分嚴格。在中國人民銀行的行為規范中，放在首位的就是要與中央或政府的意志保持一致。其好處就是政府的意志能夠得到迅速貫徹，但卻不一定有利于經濟的穩定和可持續發展。

根據《中華人民共和國中國人民銀行法》第10條規定，中國人民銀行行長的人選由國務院總理提名，獲得總理提名后，報請全國人民代表大會決定。鑒于全國人民代表大會并非常設機構，在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定，由中華人民共和國主席任免。中國人民銀行副行長則直接由國務院總理任免。”類似的高度行政化的規定在《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》中也有體現。譬如，在人民銀行貨幣政策委員會中，必須要有中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長、中國證券監督管理委員會主席，這些行政官員是貨幣政策委員會的“當然委員”。貨幣政策委員會其他委員人選，也是由中國人民銀行提名或者與中國人民銀行有關部門提名，最終報請國務院任命。

上述規定不緊造成了人民銀行高度的行政依賴性，而且使得人民銀行的組成人員不具備應有的代表性，這些規定在很大程度上制約了人民銀行作為我國中央銀行履行職責的能動性和自主性。

（四）貨幣政策委員會獨立性欠缺

1.缺乏代表性。從行業來看，金融界占了9個，可說是金融機構和各政府部門的聯席會議，缺乏農業、工業、商業方面的代表；從部門來看，缺少企業代表；從規模來看，缺少中小企業的代表（包括金融企業）；從所有制來看，缺少民營企業的代表；

2.官方色彩較濃。學術界只有三個代表，其余十二名代表要么就是政府官員，要么在一定程度上是“參公”的公務人員。貨幣政策委員會采取一人一票，這樣的政策議案顯然體現了極強的政府意志。

3.缺乏法律保障。根據《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》規定，國務院有權決定貨幣政策委員會組成名單單位的調整。既然貨幣政策委員會組成單位的調整由國務院決定，那么，為了迎合政府的意愿，貨幣政策委員會委員在制定貨幣政策時要保持其客觀性、科學性、獨立性和公正性幾乎是不可能的。

4.沒有決定權。根據《貨幣政策委員會條例》規定，該委員會僅是一個決策咨詢議事機構，而不享有實際決策權，政府官員太多而專家很少，恐怕難以抗拒政府指令。

三、進一步完善中國中央銀行的建議

（一）強化中國人民銀行的法律地位

在近年來世界范圍內的金融改革中，各國都將加強中央銀行的獨立性放在了極為重要的地位。因此不斷強化中央銀行的獨立性，對于保持一個穩定的貨幣環境至關重要。改變中國人民銀行隸屬于國務院的狀況，德國的經驗值得我國學習。誠如前文所述，德意志聯邦銀行具有最高國家行政級別，直接向議會負責。從國情來看，全國人民代表大會是中國最高的權力機關，建議中國人民銀行直接向全國人民代表大會負責。

（二）保持中國人民銀行人事的獨立性

中央銀行的人事獨立性，有助于中央銀行推行自主的貨幣政策，實現其維護物價穩定的目標。我國的央行行長由政府總理提名，全國人大批準，由國家主席任免。《中華人民共和國中國人民銀行法》對行長的任期沒有規定，對任免條件也無說明，這無疑是一個弱點。我國今后在修訂《人行法》時應該注意明確規定行長任期，該任期應長于政府首腦任期，從而形成行政部門和貨幣政策決策部門負責人任期的交叉，而不是形成一種同步的任期，或者根本就不確定的任期。此外，應進一步明確任職條件。

（三）進一步完善貨幣政策委員會的人員構成和獨立性建設

中國的貨幣政策委員會委員的任期和更換方案可參考美國聯邦儲備體系公開市場委員會的方案來進行設計。將貨幣政策委員會應由目前的咨詢議事機構提升為決策機構。貨幣政策委員會成員應更具代表性和去行政化。官員的專業性能力通常不足，且會被各種行政事務纏身無暇研究。而且去行政化的做法在國外已經實踐，例如，日本的貨幣政策委員會中政府代表的名額已經被廢除，主要有日本銀行總裁、2名副總裁以及審議委員組成。最后，解聘貨幣政策委員會委員的決定應該由全國人民代表大會來做出，這樣可以對政府的權力進行有效的制約。

（四）有效運用法律監督機制。法律監督是法律關系主體的權利義務得以實現的有力保證。沒有嚴格有力的法律監督也就沒有法治。中國人民銀行要主動接受全國人大常委會的監督，定期向其專門委員會報告工作，讓金融重大決策和重要指標置于最高立法機關監督之下，從而減少政府包括財政對金融決策和執行的非法干預，提高自身的抗干擾能力，與政府在同一機構的監督下做好宏觀經濟管理工作的配合與協調。

四、結論

切實增強我國中央銀行的獨立性，深化中國人民銀行的制度改革，不僅必要而且緊迫。雖然現在建立像美國或者德國那樣的高度獨立的中央銀行還很困難，但是通過立法來進一步提高中央銀行的獨立性，減少政府的影響仍然是可行的。也只有一個具有高度獨立性的中央銀行，才能承擔起穩定貨幣政策、促進經濟發展的重任。

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