城市化進程中流動商販群體面臨的困境分析

摘 要：城市化進程的加快既帶來了經濟建設的巨大成就，也凸顯出城市社會管理領域的諸多問題。城市化進程中流動商販群體面臨的主要困境可以從城市社會環境的深刻轉變、流動商販群體自身的弱勢地位、城管執法的行政權力與流動商販的自雇就業權利之間的矛盾等角度展開系統分析，繼而為改進社會管理、完善政府社會職能提供參考。

關鍵詞：城市流動商販；城市化；政府社會職能；困境

中圖分類號：F723 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0097-03

一、問題的提出

城市化意味著農村人口從農村向城市轉移，由農民身份轉變為市民身份，城市人口規模不斷擴張，城市數量不斷增加，城市用地不斷向郊區擴展[1]。改革開放以來，中國城鎮人口數量增長迅速。1982、1990與2000年市鎮總人口占全國總人口的比例分別為20.6%、26.23%、36.09%，2010年則上升到49.68%[2]。這意味著目前有將近一半的中國人居住在城鎮之中。

隨著我國城市化進程的加快，城市建成區面積不斷增加，城市規模不斷擴大，城市人口數量不斷增多，各類利益群體之間的沖突和矛盾也日益凸顯。1996年《行政處罰法》的制定和實施確立了我國城市管理領域的相對集中行政處罰權，行政綜合執法開始在我國各級城市中推廣，這在一定程度上緩解了原先存在于城市管理中的“多頭管理”的弊端，對于轉換政府行政職能、提高城市管理效率起到了積極的作用。然而，由下崗失業人員、失地農民以及進城務工人員等構成的城市流動商販群體的經營行為在解決自身就業問題、為城市居民提供生活便利的同時也帶來了一些社會問題，給城市行政綜合執法增加了難度。能否合法、合理、有效地解決城市流動商販問題已然成為建設文明城市、構建和諧社會的重要內容。

二、城市流動商販群體面臨的困境分析

（一）城市社會環境發生深刻轉變

當前城市人口規模的迅速擴大，在促進經濟發展的同時也帶來了城市社會環境的深刻變化。

1.城市弱勢群體就業難度增大，選擇自雇就業形式的可能性增加

根據國家統計局的調查，近幾年來我國城鎮登記失業人數仍然在增加；在就業市場的求職人員中，失業人員和外來務工人員依然是求職主體；16—34歲年齡組用人需求量大，而45歲以上求職人員就業依舊相對困難。

從表1的數據可以看出，近幾年里我國有著非農業戶口、在一定勞動年齡內有勞動能力、無業而要求就業并進行失業登記的人員總數呈增長趨勢，這表明因經濟轉型、企業改制出現的下崗失業人員以及申請了農轉非的失地農民的數量仍在持續增加。從表2可以看出，在市場求職人數增加的同時外來務工人員的數量也在不斷增加。在專業技術水平有限、就業平臺較窄、年齡較大等因素的制約下，失業人數和求職人數的近似同步的增長將進一步加劇城市弱勢群體的就業難問題，導致其選擇流動性自雇就業經營行為的可能性大大增加。

2.城市居民收入差距擴大，群體利益分化明顯

作為“衡量某種要素在一個國家、地區或者特定人群分布均等狀況的重要指標”[5]，基尼系數通常被用于分析收入分配的差距。市場經濟國家衡量收入差距的一般標準為：基尼系數在0.2以下表示高度平均；0.2—0.3之間表示相對平均；0.3—0.4之間表示較為合理；0.4—0.5之間表示差距偏大；0.5以上為差距懸殊[6]。近十年來，中國全國居民收入的基尼系數一直維持在0.45以上，凸顯出縮小民眾收入差距的現實要求的緊迫性。

由于長期存在的城鄉二元體制，農村地區的公共教育和社會保障方面的投資無法與城市地區相比，再加上二十幾年的快速城市化發展，城鄉居民收入的差距并沒有明顯縮減，并且隨著城市就業人口的結構分化，城市不同行業、不同職位就業群體的收入差距也日益突出。這樣，城市社會階層的分化趨勢客觀上帶來了群體利益差異的擴大，進而容易引起利益沖突的產生。

（二）城市流動商販群體自身的弱勢地位

面對城市化進程中存在的就業市場競爭激烈、收入分配差距拉大等諸多挑戰，包括下崗失業人員、失地農民及進城務工人員在內的城市弱勢群體選擇低成本的流動性自雇就業經營行為往往成為其實現生存需求和發展需求的必然選擇。

1.流動商販群體的經濟壓力大、家庭負擔重

隨著城市化進程的加快與經濟體制轉軌的深入，國有企業下崗失業人員與失地農民的大量出現加劇了城市貧困問題。如表4所示，從2009年到2012年，全國城市低保人數雖然呈下降趨勢，但絕對數量仍然龐大，同時，短短四年時間，全國各級財政在城市低保資金方面的支出金額就從482.1億元增長到674.3億元，某些年份的增長率甚至高達25%以上。

城市貧困問題的嚴峻現實揭示出下崗失業人員、失地農民等群體普遍存在著經濟收入少、生活困難等問題。再加上撫養子女、贍養老人等方面存在的家庭支出壓力，城市貧困群體往往選擇通過流動性自雇就業經營方式來獲得收入，能夠在一定程度上緩解家庭支出的壓力。但是，流動商販經營具有顯著的流動性，他們常常是挑著擔子或者推著二輪/三輪車在城市某些區域售賣商品或提供服務，由于資本劣勢，流動商販往往本薄利小[9]。因此，經濟上所面臨的困境很難依靠自雇就業的經營方式來徹底改善。

2.流動商販群體的知識水平不高、勞動技能欠缺

在城市流動商販群體中，無論是在國企改制中下崗失業的人員，城鎮開發中土地被征用的失地農民，還是為了增加收入進入城市出售初級農產品或者手工制品的農民，普遍存在著文化程度不高、學歷較低等問題，年齡大都在40歲以上，并且往往缺乏再就業所需要的專業技能。根據中國人力資源市場信息監測中心在2013年第一季度針對部分城市公共就業服務機構市場供求狀況所做的分析可以看出，從需求看，對技術等級有明確要求的占總需求人數的57.8%，而從求職看，55.7%的求職者都具有某種技術等級[4]。就業市場上收入較高、工作福利待遇較好的職位或行業往往市場進入條件也相對較高，這對知識水平不高、勞動技能欠缺的下崗失業人員、失地農民和農民工群體而言是很大的障礙。城市弱勢群體人力資本水平相對較低的現實是政府發揮社會職能、保障弱勢群體利益所需要正視的關鍵性問題。

（三）城管執法的行政權力與流動商販的自雇就業權利之間的矛盾

2002年8月，國務院下發《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，把原本分散于各個職能部門的市容環境衛生、市政管理、無證攤販、道路侵占等“常見、多發、簡單、易交叉”[10]的處罰權從原來的行政機關剝離出來，集中由城管執法部門統一行使，以解決過去城市管理中“多頭管理”的弊端。然而，從2006年的“北京城管海淀分隊副隊長李志強被流動商販崔英杰刺死”到2013年的“湖南臨武瓜農被城管暴力執法打死”，城管部門的暴力執法與流動商販的暴力抗法頻頻在不同的城市發生，已然成為嚴重影響社會安定團結的重要因素。

1.城管執法人員整體素質不高，執法方式單一，隨意性突出

2002年國務院17號文明確規定：“集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員，要按照《國家公務員暫行條例》和其他有關規定，采取考試、考核等辦法從有關部門和社會符合條件的人員中擇優錄用?！盵10]然而當前城管執法人員的來源多樣，既有通過國家公職人員招錄考試進入該部門并擁有正式公務員編制的人員，也有因為“人手不夠”而大量外聘的協管員，導致執法人員的思想素質和工作能力參差不齊。許多協管人員自身的法律意識和素養較低，加上其福利待遇無法與擁有正式編制的執法人員相比，容易濫用執法權力甚至借助執法工作來謀取個人私利，從而降低了城管部門的執法權威性[11]。與此同時，出于維護城市環境和社會經濟秩序的需要，城管執法人員針對流動商販的經營行為往往采取強制性取締的方式來“一刀切”式地實施管制。這種簡單、粗暴的管理方式能夠在短時間內對市容市貌的整治產生立竿見影的效果，但是流動商販群體的經濟困難地位沒有改變，相反其為了滿足生存需求而采取自雇就業方式的空間漸趨狹窄。

2.城市流動商販群體自雇就業方式的負外部性

由于經營地點靈活、經營成本偏低，流動商販常常在繁華的市區、交通要道、居民小區、學校周邊等地點開展經營活動。在方便市民購買、提供消費便利的同時，由于缺少工商、衛生等部門的監管，流動商販的無證經營行為導致在商品質量或食品衛生等方面存在著不小的安全隱患。此外，有些流動商販容易占道經營，影響人行道或機動車道的通行秩序；有些流動商販在經營活動結束后不及時清理所產生的垃圾，容易造成城市環境的污染。流動商販經營的負外部性可能通過損害消費者個人利益獲得超過正常利潤的租金，這有違交易公平；也可能通過侵害公共利益而逃避承擔社會成本，這可能損害社會資源的公正分配[10]。因此，城市管理者應當對其經營行為進行治理。

可以說，城管執法人員與流動商販之間的沖突，究其本質，是為了維護市容市貌和正常的社會經濟秩序而行使的行政權力與人力資本水平相對較低的弱勢群體為了滿足生存需求而選擇自雇就業的權利之間的矛盾。能否在合法合理地開展城管執法工作的基礎上有效地保障城市弱勢群體的自雇就業權利，勢必成為政府改進社會管理的重心之一。

三、結論與建議

城市化發展水平不應該僅僅從人口規模來判定，真正的城市化發展應當在實現城市可持續發展的基礎上推動民眾充分就業并能夠對民眾的生存需求和發展需求給予必要的保障。為了促進城市化的良性發展、完善政府社會職能、改進社會管理，針對處于弱勢地位的城市流動商販群體所面臨的困境，地方政府理應做到：

首先，政府在管理城市過程中應當擯棄單一追求城市規劃和建設成績的觀念，重視城市居民的生計問題，理性地看待在宏觀的城市化進程的背景下流動商販群體出現的必然性以及存在的長期性。其次，面對下崗失業人員、失地農民和進城務工人員自身存在的人力資本稟賦劣勢，政府需要充分發揮社區服務機構、街道辦事處等基層群眾自治組織、基層政府派出機構的幫扶功能，引導社會職業教育培訓組織為流動性自雇就業群體謀取收入較高、福利較好的就業崗位提供針對性強的職業技能培訓，使其在就業市場領域有更多的選擇機會。再次，加強城管執法隊伍建設，提升城管執法人員的法律素養和公共精神，改進執法方式，對流動商販的經營行為不能簡單地以“取締”或“制止”來替代“治理”，應當在“以人為本”的基礎上探索規范和引導的途徑。

參考文獻：

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