城市社區多元權力主體的和諧治理

摘 要：在“村居型”社區內部存在的街道辦事處、社區居委會、村民委員會三大治理主體，在參與社區治理的過程中形成了一個以各自利益為結點的網絡。分析社區內外不同性質權力主體之間的矛盾沖突以及這些沖突產生的原因以及如何建構并維持社區內外的各權力主體之間的有效協調與合作，從而實現中國城市基層社會的秩序穩定與和諧。

關鍵詞：城市社區；多元權利；和諧治理：治理理論

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0107-02

一“治理理論”——城市社區政治與社區治理研究的新視角

20世紀90年代初社區制建設的提出，引起了社會學界和政治學界諸多學者的極大關注。在研究和關注中國城市社區的過程中，“國家與社會理論”一度成為學者們熱衷的理論分析視角，在他們看來，國家與社會的分野是分析城市社區不證自明的預設前提。但經過筆者對中國許多城市社區的調研，對于這一理論框架來分析中國城市社區感到力不從心，甚至于對一個城市“村居型”社區的個案研究，筆者也意識到國家與社區的分界非常困難，國家與社會理論只能看到一種有限的解釋模式，中國的國家與社區研究中存在的“國家中心理論”與市民社會理論均存在推測性：市民社會理論依據西方市民社會概念對中國社會做應急性判斷，或者僅僅從宏觀上著眼，缺乏實證剖析作為支撐；國家中這一理論同樣也在做應然性推斷而缺乏經驗的描述。中國城市社區治理仍然需要多元地解釋來進一步地揭示社區組織與權力的真相，20世紀90年代初興起的治理理論給了學者以極大的啟示。

治理理論認為，國家和市場的作用和能力都是有限的，在管理社會共同事務，提供公共管理方面存在著多個中心，應提倡通過平等協商與合作達到協調，國家市場和公民社會組織之間在職能上是一種相互補充和彼此合作的關系，應倡導自組織和社會的形成和社會自律自治，減少政府不必要地干預，由單一中心獨挑重任變為平等協商的伙伴關系，因此，治理理論關注的核心是：公共部門，私人經濟部門，以及由非營利組織機構構成的第三部門之間在管理社會事務提供公共的事務方面建立起相互補充，彼此合作的伙伴關系。為了最大限度地增進公共利益，地方政府與社區組織應通過分權的做法，使社區組織獲得充分的權能和自主性來處理有關的問題。治理理論認為，政府并不是國家唯一的權力中心，各種機構比如包括社會組織、私人組織、民間組織、法人團體等，都可以成為社區權力的中心；在強調國家與社會合作的過程中，公私機構之間的界限和責任是模糊的；強調國家與社區組織間的相互依賴、相互合作關系；強調參與對象的多元化，形成一個自組織網絡，強化系統內部的組織性和自主性。

在中國目前的城市社區空間里，已有的權力與組織的性質與職能并未廓清，體制不順，職責不清，利益紛爭的現象層出不窮，法律規定與實際運作之間有很大的距離，各個權力主體由于各自利益的考慮，它們之間尚缺乏有效的溝通與協調渠道，缺乏聯合與合作的機制。已有的關于城市社區的理論研究，包括國家與社會理論僅僅從宏觀歷史著眼，缺少對當代中國國家與社會關系的微觀層面的描述。從這一角度講，治理理論作為對城市社區分析的理論框架，較之“國家中心理論”和“市民社會理論”更接近于中國城市社區的實際，有利于我們探討城市社區治理中組織與權力的現狀，探討城市社區治理中不同性質的多元權力主體結構、組織網絡、治理方式與過程狀態，設計中國城市社區發展的未來圖景。

二、城市社區——多元權力主體的和諧治理

（一）政府：從單一走向網絡

在當代中國城市社區形成過程中，政府所具有的權威與資源決定了政府是社區治理的主導者。政府始終是中國城市社區治理與發展的推動者，這是由中國城市社區治理的特點所決定的：一是社區組織的生存依賴于政府的支持，它不僅包括政策支持，還包括財力、物力、人力的支持。二是社區組織的生存本身是政府行為的結果。政府的社區治理的實體目標取向對于現代化國家的建設要求無疑是最有效的。但這種城市社區管理體制實際上是單一的，條塊分割的行政管理模式，是全能型政府模式在城市基層社會治理中的集中表現。這種管理模式的弊端凸現：機制缺損，功能缺損和力量缺損。即在城市基層社會管理中，僅有行政調控機制，無居民自治機制；僅有政府管理功能，無居民自治功能；僅有政府力量，無社會力量；社會資源得不到充分利用，居民社區內組織和轄區單位參與轄區公益事業建設和公共秩序治理的積極性低；政府作為社區唯一主體依靠自上而下的行政命令管理社區資源；政府及其“準政府”對社區公共事務實行單一的強制性的管理，政府通過對社區組織與社區資源的強力控制來達到治理的目的。

為此，筆者認為，重構中國城市社區關鍵在于社區治理主體由單一走向網絡，權力由單向走向多元，從制度上規范政府權力與社區權力的邊界。

1.合理界定政府權力與社區權力邊界。政府權力無限，則造成社會萎縮，社區沒有自治，自政和自理能力。在社區治理中，政府要避免行政權力擴張，避免政府利用自己超越社會權力之上的行政權力去分割和隨意干涉社區自治權，把屬于社區自治權還給社區，通過列舉的方式列舉出基層政府及其派出機關的各項權力和城市社區的各項權利，做到政府不越位、不缺位，城市社區不錯位、不失位。

2.明確合理劃分政府和社區組織的職責和功能，塑造政府和社區組織的“伙伴關系”。政府和社區屬于不同性質的組織，擁有不同的職能及相應的管理手段。因此應該根據各自組織性質進行明確的分工，同時又進行有機合作。政府主要是管理社區自治難以管理好的公共事務。

3.改革政府傳統自上而下的權力運作方式，建立政府、社區組織、非營利組織、社區單位及社區居民之間的多元互動的網絡運作模式，使社區治理組織主體由科層制結構演變橫向網絡結構，建立以社區歸屬感和認同感為基礎的、社區具有能動性和自主性的治理模式。

4.政府應允許非政府組織組織進入社區，拓展非政府組織在社區治理中的持續資源。政府在社區政策方面進行變革，由此形成社區治理“不再由國家‘指導’，而且由國家和私營部門合作”。

（二）社區——從行政走向自治

目前，作為社區自治組織的社區居委會表現出對政府及其派出機關的全方位依賴，其與政府之間的關系不是相對獨立的關系，而是全面依附關系。政府全面指導了社區居委會的工作，從而使社區居委會日益與社會脫離，日益與社區居民脫離，成為代表政府管理社會的力量，正在逐漸或完全失去其自治性，而成為行政性的組織。表現為：社區的獨立性和自治性、群眾性和民主機制受到限制，社區成為基層政權組織及其派出機構的“附屬物”；政府、社區組織、社區單位，非政府組織及社區成員多元互動網絡還遠遠沒有形成；治理組織主體的體系的科層制；社區自由的、競爭性的選舉仍然沒有得到充分的展現。

為了改變這一現狀，減輕社區居委會的過重負擔，充分發揮社區居委會的自治作用，關鍵在于轉變政府職能，減少政府下派任務。

1.對目前社區居委會承擔的任務進行清理歸類，根據事項的性質和特點，確定哪些是需要社區居委會協助辦理的，哪些應當由社區服務體系承擔，哪些應當由政府部門自己去完成。

2.建立社區居委會評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據。這既有利于增強政府部門的行政調控功能，又為社區居委會“松綁”，減負，有利于增強社區的自治功能。

3.促進社區制度創新，促進社區集體選擇規則、社區操作規劃與憲法選擇原則的互補性，促進社區制度結構的自我繁殖。一是政府組織、非政府組織、社區單位和私人組織和法人團體等要建立合作、協商、伙伴關系，確立認知和共同的目標，來實施對社區公共事務的共同管理。二是確定社區參與各方的適度分權，授權社區參與各方與其角色相對應的社區決策權、管理權、執行權和監督權。三是強化社區治理主體之間的自愿平等合作關系，運用合作網絡實現各個主體間的協調和溝通，實現社區治理模式與治理理念的轉變。

（三）居民——從依賴走向參與

當代中國城市社區治理中，作為社區內最基本的權力主體的居民是社區制建設與發展的真正主體。作為社區主體的居民的廣泛參與是社區治理的生命力，是實現社區建設目標的根本動力。盡管中國城市社區制建設已取得顯著成績，社區參與的內容，形式、深度和廣度也得前所所未有的擴展，然而筆者的調查狀況表明：社區居民的參與意識與參與行為目前卻還僅僅處于起步階段，社區參與的制度建設和環境支撐都還需做出更大的改進。社區參與的發展過程中仍存在著一些制約因素：

1.社區成員參與的主動性差，社區意識不強，社區參與治理的能力普遍偏低，社區成員參與社區治理活動和行使民主權利的廣度和深度都還遠遠不夠。相當一部分居民的社區參與意識還比較淡薄，無論是在觀念上還是在行動上，還沒有擺脫“單位意識”和“單位參與”的習慣，因而造成居民不熱心參與社區事務。

2.社區參與的制度化環境還不夠完善，缺乏參與的渠道，因而阻礙了居民參與向縱深發展。沒有相應的法規制度，社區工作職能缺乏界定，社區參與的運行機制還待理順。

3.社區居民對政府和單位的依賴性較強，治理關系為依附與庇護關系。社區居民的自治觀念與歸屬感欠缺，導致目前社區參與主要體現在動員或執行參與和被動性的非政治參與，其參與的理性化程度較低，難以形成一種公共參與精神。

針對城市社區參與中所出現的問題，本文認為應構建“公民社區“的理論，樹立有限政府的理念，使中國的城市社區從“行政社區”走向“公民社區”。第一，培育并增強社區成員的社區意識、權利意識，增強其認同感和歸屬感，提高其參與意識，實現社區居民利益社區化。第二，健全社區組織體制、機制和管理制度，拓展社區居民參與社區治理的制度路徑。政府、社區居民、社區單位、非政府組織、私人組織等都是社區治理的主體，鼓勵社區居民自發性組建小社團，構建社區參與網絡，從而增強社區信任和合作，實現社區共同利益。第三，拓展社區參與的政策支持和行政資源保障。政府應進一步對社區參與提供良好的政策環境，在政治導向上引導居民的社區參與。行政組織要充分利用對社區的指導協調功能，為社區參與提供主要的資源保障。

總之，中國城市社區治理結構轉換的理性取向是：城市社區治理主體體系由單一化（政府）轉變為多元化（政府、社區單位、非政府組織、私人組織、社區居民、法人社團），治理過程由行政命令、行政控制轉為民主協商、合作共治，治理組織體系由垂直科層制轉變為橫向網絡型結構，治理關系由依附、依賴與庇護關系轉變為信任、互助與互動關系，最終實現社區內外多元權力主體的和諧治理。