河南省養老服務體系建設的現狀與對策研究

摘 要：隨著人口老齡化的快速到來，日益突出的人口老齡化問題對河南省養老服務體系建設提出了嚴峻挑戰。從居家養老和機構養老角度分析了當前河南省社會養老服務體系建設的現狀和存在的問題，在此基礎上提出，必須整合政府、社會、家庭及個人等各方面的資源和力量，才能形成滿足各類老年群體多層次、多樣化服務需求的社會養老服務體系新格局。

關鍵詞：河南省；人口老齡化；養老服務體系

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0109-02

進入新世紀以來，隨著人口老齡化的快速到來和進一步發展，加快推進城鄉養老服務體系建設已刻不容緩。河南省作為全國人口大省，人口基數大，老年人口的絕對數量也相對較多，實現“老有所養”的目標任重而道遠。從目前來看，由于河南經濟社會發展水平和社會保障程度相對較低，日益突出的人口老齡化問題對河南養老服務體系建設提出了嚴峻挑戰。如何在老齡化進程不斷加快的背景下，更好地滿足人民群眾日益增長的養老服務需求，已成為當前我們亟待解決的一項重要課題。

一、河南養老服務體系建設的實踐探索

（一）政策先行，養老服務體系建設的整體思路初步形成

順應人口老齡化的現實需求，河南省及時出臺了一系列關于社會化養老服務的政策法規。2010年，省民政廳聯合10廳局出臺了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，進一步深化居家養老服務的各項工作；同時還制定了《關于加強養老機構安全管理的意見》，對養老服務機構的安全管理提出了要求。2011年，省政府出臺了《關于創新投融資機制鼓勵引導社會投資的意見》，鼓勵并引導社會資本投資養老服務領域。與此同時，河南省各地市也紛紛出臺了一系列關于加快養老服務業發展的意見，為養老服務體系建設提供了整體思路。

（二）政府主導，養老服務體系的基本框架逐步建立

在政府主導下，以居家養老為基礎、以社區服務為依托、以機構養老為補充的多層次、多元化的養老服務體系已逐步建立。目前，河南省的居家養老服務正在各地市紛紛開展，并且已經取得了一些可喜的成績；以社區服務為依托的社會養老服務模式也正在有條件的社區逐步開展；與此同時，在現實需求的推動下，河南省各地正在積極探索養老機構“公辦民營”以及“民辦公助”的新模式。

（三）激發活力，加快推進社會養老服務機構發展

一是不斷加大對社會養老服務機構的政策扶持力度。如鄭州市對新建的社會辦養老服務機構，給予其每張床位3 000元的建設補貼和每張床位每年150元的床位運營補貼。二是推進社會養老服務機構的規范化建設。如安陽市對全市養老機構進行星級評定，促使養老服務機構提高服務質量和提升服務檔次。三是強化養老服務隊伍建設。如滎陽市“五保供養幸福園”聘用的職工一般均具有中等專業以上的文化水準和專業技能，并且定期請省內外知名護理學專家對他們進行指導。

（四）創新方式，大力發展居家養老服務新模式

在實踐運作中，全省各地積極開展居家養老服務模式探索，創新了一大批獨具特色的服務模式：

1.政府主導的普惠型養老模式

如安陽滑縣建立了村級養老服務組織機構，實施兩種主導模式和兩種輔助模式，簡稱2+2模式。一是有條件的村籌辦村級托老院，老年人可在托老院實行全托或者半托服務；二是建立村級幫扶服務站，根據家庭經濟情況，對愿意接受服務的老年人，提供無償、低償和有償服務。試點村設立了幫扶服務、醫療救護、文體活動、老年人維權四個服務中心，成立了黨員義務助老隊、團員青年義務助老隊、紅領巾義務助老隊。同時，組成若干個老年互助組，在老年人中開展互幫互助活動。充分發揮了農村各種組織資源（黨員、團員以及其他志愿者）參與社會化養老服務工作的積極性。

2.貨幣化養老服務新模式

如焦作市解放區制定了《解放區貨幣化養老實施細則》，對享受貨幣化養老服務老人的條件、補貼形式及標準、審批程序等做了明確規定，在70周歲以上三無老人、特殊群體老人以及60周歲以上獨生子女家庭老年群體中，區別不同情況，以每人每年600元、500元、300元的標準，發放“養老代幣卡”，供老年人購買日常生活用品、醫療藥品等。

3.樓院互助養老模式

如焦作市解放區推出樓院互助養老模式，其主要形式是“鄰里養老”和“互助養老”兩種新型養老模式。鄰里養老以鄰居間“一助一、多助一”為主要形式，通過具體行動，用鄰里的熱心和愛心幫助孤寡老人、困難老人解決養老問題。

4.組織低保人員參與養老服務新模式

新鄉縣通過村推薦、鄉審核、縣培訓的方式，篩選出身體健康、有勞動能力的低保對象組成服務人員隊伍。全面排查獨居、空巢老人底數，根據本人意愿確定服務對象。按照“相對熟悉、就近安排、方便雙方生活、不跨自然村”的原則組織開展居家養老服務工作。這可以認為是另外一種弱勢群體多方受益的居家養老服務“雙贏模式”。

二、河南省養老服務體系建設面臨的困境

河南養老服務體系建設的格局雖然已經基本確立，并在實踐探索中取得了一定的成績，但從總體上來看，與經濟社會發展新形勢和養老服務需求相比，還處在初步探索階段，具體表現在以下幾個方面：

（一）社會養老機構發展緩慢，遭遇發展瓶頸

雖然各級政府都能夠從政策扶持入手，積極鼓勵和引導民間資本參與興辦養老機構，然而作為多層次、多元化養老服務體系的補充形式，機構養老依然在發展過程中遭遇了發展瓶頸。在多元化養老服務體系的養老服務理念中，政府把機構養老放在了補充的位置來考慮，用管理學中的“錨定現象”來解釋，作為一個補充，它沒有居家養老、社區養老獲得更多的重視，再加上政策規定中對于社會力量舉辦養老機構的優惠政策、相關監管措施還沒有具體落到實處，這樣一來，社會養老機構所處的位置就相對尷尬。此外，由于社會養老機構屬于半福利性質的機構，決定其不可能是暴利行業，再加上當前人們對機構養老的觀念還沒有完全認同，這也是目前制約社會養老機構快速發展的因素。

（二）公辦養老機構亟待改革

目前我國的養老機構主要是以公辦養老機構為主，在城市是老年福利院，鄉鎮一級是敬老院，主要收養三無老人，五保和低收入、失能老人等特殊群體，其經費來源主要以政府出資、國家撥款為主。然而，隨著我國老齡化速度的加快以及獨生子女政策帶來的家庭核心化、小型化社會的來臨，現實對于社會化養老機構出現了大量需求，原有的數量有限的養老機構遠遠不能滿足老年人群體的現實需求。與此同時，原來的公辦發展，迫切需要改革。

（三）居家養老面臨一定的挑戰

在經濟社會的快速發展中，家庭規模日趨小型化，核心家庭的重心轉移到子女身上，老年人在家庭中的地位受到一定影響，老人的贍養質量也在逐步下降。與此同時，無論在農村或者城市，出現了勞動力的大規模流動，使很多外出務工的子女無法完成家庭養老。同時隨著社會主義經濟的發展，年輕人價值觀念的變化，老年人獨立意識的增強，老年人不愿意依附年輕人來養老。所有這些因素，都制約著居家養老功能的實現。

（四）養老服務專業人才匱乏

養老服務機構的工作人員受教育程度不高，具有護理職業資格的專業護理人員數量很少，大多數工作人員不具備專業管理、護理知識，由此導致服務素質和質量參差不齊。此外，養老服務志愿者隊伍建設的長效機制還沒有建立，志愿者服務難以保證。由于養老護理員工作繁雜、待遇較低，難于吸引有一定文化知識的中青年人進入這一行業，進一步限制了養老服務產業市場的形成。

（五）養老服務的職責不明

當前，過分強調政府責任和政府投入，觀念的滯后在某種程度上制約了社會化養老服務體系的發展。西方福利國家在突破危機的過程中，早已改變原來以政府作為單一投資主體的必要性，在新形勢下提出了社會投資主體多元化的途徑。但是，在我國，地方官員普遍還存在著對政府投入過分依賴的思想，一味地強調政府在養老事業方面的投入，認為機構養老應該繼續走政府投資和福利化的道路。我國作為社會主義國家，政府在發展老年人福利、促進老齡事業發展方面有著不可推卸的責任。但是，根據我國實際國情完全依靠政府在老齡事業上的投入，遠遠不能滿足現實需求。因此，吸引社會資金投入、實現社會養老服務多元化的投入格局已經成為今后發展我國老齡事業的一項基本指導原則。

三、進一步加快河南省養老服務體系建設的對策與建議

推進養老服務體系建設是一項系統的民生工程，只有在政府、社會、家庭及個人的共同參與和努力下，有效整合各方面的資源和力量，才能推動各種養老服務機構協調發展，多種養老方式相互補充，形成能滿足各類老年群體多層次、多樣化服務需求的養老服務體系新格局。

（一）強化政府在養老服務體系建設中的主導作用

在我國經濟社會發展水平還相對較低的情況下，政府主導是推進養老服務體系建設的前提和保證。為此，政府必須在政策制定、統籌布局、資金投入、監督管理等方面充分發揮其主導作用。一是要完善對養老服務業發展的優惠政策。盡快出臺針對養老服務業的各種規章制度和優惠政策，保證養老服務業可持續發展。二是要制定養老服務體系建設的中長期發展規劃。從宏觀上把握養老服務產業的格局，分類逐步推進，從而提高體系建設的科學性和發展的連續性。三是加大養老服務體系的公共財政投入。利用政策優勢和建設中原經濟區的契機，爭取中央和地方財政的專項資金和政策，加大對城鄉社區居家養老的扶持力度，努力打造普惠型的養老服務新格局。四是要進一步規范養老服務體系的監督管理機制，保證養老服務產業健康運行。

（二）鼓勵社會力量參與養老服務體系建設

推動養老服務體系建設，離不開社會力量的廣泛參與。各級政府要通過制定各種扶持政策和激勵措施，引導和鼓勵社會資本、人力和物力等資源有序參與養老服務事業。要充分鼓勵企事業單位、集體組織、民間組織以及個人等社會力量，以獨資、合資、參股等方式興辦各種性質的養老機構，吸納社會資本。此外，要通過弘揚中華民族傳統的敬老美德，充分調動全社會的慈善意識，創新捐贈方式，拓展慈善捐贈渠道，募集更多的資金擴大養老基金，調動更多的社會志愿力量參與為老服務。

（三）加強養老服務專業隊伍建設

推進養老服務體系建設，必須要建立一支業務精、素質好、熱情高的老年人服務隊伍。目前，養老服務機構專業人員嚴重短缺，加強養老服務隊伍建設應著力從以下三個方面著手：一是大力加強服務人員專業化建設。鼓勵大中專院校開設養老服務專業課程，有計劃地培訓現有養老服務人員的知識專業化和職業專業化。推行養老管理和服務工作人員持證上崗制度，規范養老服務專業隊伍。二是大力發展志愿者服務。廣泛宣傳志愿服務理念，倡導奉獻意識和公民意識，使志愿服務成為一種社會風尚；建立志愿者激勵和培訓機制，促進志愿服務活動的制度化、規范化建設。三是設立養老服務業的行業規范和監管體系。建立規范透明的行業標準和專業化、標準化的監管體系，保證高質量的服務水平。