城鎮化亟需應急產業輔助

在頻繁的自然災害和安全事故面前，相當多的城市出現了突發災險防治無策的嚴峻狀況

現階段，我國城鎮化快速發展。由于工業化持續發展和社會轉型，我國正處于生產安全事故、自然災害和公共安全事件等易發、多發的特殊時期。而由于現代城市交通、市政、人居、公共設施等生存環境等的差距，以及各地資源稟賦條件與綜合實力的差異，城市衍生出來的城市災險頻發，造成城市防災救險與救援情勢十分嚴峻。

各地在推進城市化進程中，大多沒有對城市的安全保障引起足夠的關注與重視，在頻繁的自然災害和安全事故面前，相當多的城市出現了突發災險防治無策的嚴峻狀況。在這種背景下，應急產業的發展可以適應公共安全和安全應急的復雜性、開放性、系統性，而應急產業的發展也成為保證城鎮化發展安全，以及構建社會安全保障體系的內在要求。

社會公共安全不堪重負

改革開放以來，在經濟增長拉動政策的推動下，我國城市化快速發展，城市化率從1978年的17.9%增加到2012年的52.6%，已經超過了世界平均水平。然而在城市化快速推進的同時，也出現許多困擾發展、值得關注的重大問題，其中比較重要的城市防災救險與救助事業與產業的發展卻一直沒有被重視。眾多城市，包括北上廣深等一線大城市，城市公共安全建設都缺少規劃，以致出現了大規模的“鋼筋水泥森林”后，卻因暴雨、火災、凍災等屢次造成城市運營的癱瘓。比如很多城市都出現過高層建筑火災逃生‘無門’、城市水災被淹汽車逃生‘無助’、住宅燃氣泄露報警‘無聲’、高架路車險救助‘無力’等嚴重的災害事件，造成了巨大的人員和財產損失，也不斷削弱著百姓對政府的信任。

不僅如此，我國還是自然災害發生十分頻繁的國家。僅在最近幾年，泥石流、地震、海嘯、臺風、洪水、暴雨、寒潮、霜凍及早災等突發性災害給我國帶來了巨大損失。據統計，近50年來，我國每年由各種自然災害造成的直接經濟損失約占國民生產總值的4%，自然災害已經成為影響我國經濟發展和社會安全的重要因素。而細數我國最近幾年來出現的嚴重自然災害，都出現過救援能力滯后的局面。以四川汶川地震為例，在隨后的抗震救災中，通信指揮車輛、搶險救援車輛、生命跡象探測儀、重型運輸機等應急裝備都出現了緊缺的情況，從而影響救災的迅速開展。當時由于救援力量無法通過地面有效運輸到災區，2008年5月15日，中國民用航空局緊急發布了《關于征用直升機參加抗震救災行動的緊急通知》，最后東方通用航空公司、南航珠海直升機分公司、中信海洋直升機有限公司等6家通用航空公司派出30架直升機才初步解決了救助運輸的難題。

而在2008年年初南方大面積的冰凍雨雪災害面前，我國更是暴露了缺少專業的大型多功能除冰裝備的問題。比如由于缺少多功能除冰掃雪車、除冰坦克，解放軍戰士和人民群眾只能靠著鐵鍬來人工除冰；由于沒有高壓線除冰裝備和直升機輔助，貴州、湖南等地的電網工人只能靠人拉肩扛將很多設備運上高山，不顧生命危險爬上高塔來人工除冰。

安全事故面前，我國在這方面的救援能力則更顯薄弱。最近發生的大連化工火燒連營、上海大火、溫州動車、天津甘肅校車、吉林寶源禽業液氨泄漏爆炸等事故的發生，都顯示出重特大事故面前我國相關救援力量的不足。

業內專家也表示，我國快速的城市化發展與安全生產遠遠沒有同步，當社會經濟迅猛發展和城市建設日新月異時，城市水電氣、道路交通、高層消防，建筑施工、地下工程、公眾聚集場所積蓄的安全欠賬卻越來越多。而不斷發生的突發事件和政府不斷增加的維穩費用也都顯示出，中國正處在一個行業安全、社會公共安全和公共危機并發的時期，對突發事件進行應急管理和應急救援，已經成為考驗政府執政能力和社會發展的重大挑戰。

面對嚴峻的現實，除了缺乏理念、思路與心理準備之外，關鍵是缺失高效有序的應急救援體系和強有力的防災救援應急產業作支撐。隨著我國社會經濟的不斷發展，應急產業對社會安全的保障已經成為越來越重要的一種需求，而壯大我國的應急產業，也成為保障經濟社會安全的重要舉措。

應急產業是新興產業

歐洲的城市化發生在約150年前，到19世紀中葉，歐洲很多國家的城市化完成了40%以上，英國更是高達60%以上，而在20世紀中葉，美洲、俄羅斯、日本也完成了城市化進程。正是在這些國家的城市化進程中，應急產業脫胎于傳統產業而得到了快速地發展。

應急產業是為科學預防和有效處置突發事件提供產品和服務的產業，涵蓋自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四大領域，具有安全性、公益性、專業性等特點。應急產業主要包括是應急救援設備、應急信息系統及應急平臺、應急培訓和服務等三個方面。

如在應急救援設備領域，包括救援車輛、救援通訊設施、醫療保障物資、個人防護用品等；在應急信息系統及應急平臺建設方面，則包括預警、預報、監測系統，應急指揮系統，應急管理平臺等；在應急培訓和服務中，主要包括應急職業教育培訓、專業化應急救援服務、應急服務咨詢等。不過，應急產業的產業邊界與傳統的產業內涵有著相當的模糊性和動態性，與其他產業部門的交叉和滲透較深。比如一些藥品類和預防用品類產品，既可以在應急事件中使用，也可以在日常生活中使用。總體而言，應急產業可以看做是一個跨產業、跨領域、跨地域、與其他經濟部門相互交叉、相互滲透的綜合性新興產業。

我國應急產業的發展最早可以追溯到2007年。當年11月1日，《中華人民共和國突發事件應對法》正式頒布實施，為應急產業發展奠定了法律基礎。而“應急產業”一詞在我國政府的正式文件中首次出現是在2007年11月13日。時任國務委員兼國務院秘書長華建敏在《全國貫徹實施突發事件應對法電視電話會議上的講話》中提出要進一步加快發展應急產業。之后，在2009年9月27日，工業和信息化部《關于加強工業應急管理工作的指導意見》提出：“應急產業是新興產業，要加快發展。”

而隨著我國從農村社會轉向城市社會，從工業社會轉向信息社會，從貧困社會轉向富裕社會，社會轉型期社會矛盾日益凸顯，特別是近幾年的社會安全事件頻發，也促使政府和社會認識到有效防范和處置各類突發事件，提高應急管理的重要性。所以國家不僅將安全應急產業列入國家發展改革委發布的《產業結構調整指導目錄（2011年版）》支持的新興產業目錄中，且又通過一系列的政策來引導業界和政界來加強對應急產業的理解支持。

比如《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定，國家鼓勵、扶持教學科研機構和有關企業研究開發用于突發事件預防、監測、預警、應急處置與救援的新技術、新設備和新工具；國務院辦公廳印發的《國家突發事件應急體系建設“十二五”規劃》明確要求加快推動應急產業發展，推進應急產業園區建設；工信部、國家安全生產監管總局印發了《關于支持安全產業發展指導意見》；國務院辦公廳印發了《安全生產“十二五”規劃的通知》（國辦發[2011]47號），將建設安全保障型城市列入了“十二五”重點項目，國家相關部委為安全應急產業的發展提供產業政策支持。

與國外相比還有很大差距

在當今發達國家，城市防災救援救助產業，作為現代城市產業經濟的重要部分則相當發達，特別是融入了電子信息、人工智能、物聯網與新材料等高新技術，致使城市防災救助產業，門類更健全、品種更繁多、功能更完備、覆蓋更廣泛、使用更便捷、水準更先進，理所當然地成為一個完整、獨立與成熟的“門類產業”。

縱觀當今世界，防災救援救助產業相當發達，國際上不乏前沿大牌公司，美國工商五金公司（Commercial Metals Company，CMC）是國際著名的救援設備公司及全球救援設備分銷商；1964年在英國牛津創辦的英國JSP公司是全球專業的安全防護用品制造與銷售商和國際公認的歐洲安全防護用品領導者，其產品行銷于世界90個國家，全世界每天有超過4千萬人在使用JSP的產品，JSP公司已成為歐洲最大的安全帽生產制造商；創立于1889年的意大利CAMP公司是歐洲著名防護救生器具用品制造商，同時致力于開發和生產登山探險等戶外運動專業產品，其產品工藝精湛，品質優良，種類齊全，銷售遍及世界各地；Honeywdl集團下屬加拿大BW科技有限公司是國際氣體檢測系統一線品牌產品制造商，BW公司專業從事便攜式氣體檢測儀和固定式氣體監測系統的生產和銷售，其產品以高性價比以及良好的服務在工業安全氣體檢測行業為大家所稱道；成立于1948年的德國SKYLOTEC公司是歐洲領先的專業防護設備生產商，60多年來，始終為各種工業領域提供高新技術的安全帶、繩索、永久性防墜落系統裝置，以及高空作業防護服裝等防護設備。

此外，法國DELTAPLUS公司（以“全球防護、本地服務”為理念的國際著名的、提供個人“從頭到腳”防護用品解決方案集成商）、日本TOBNO公司（全球最大的消防救援、搶險救援手套和個人防護用品供應商，每雙頭套價格達到600元人民幣）、奧地利WEBER公司（專致液壓與支撐救援裝備器械的國際領先公司）等等，這些公司都是國際防災救援救助業界的翹楚。

十幾年來我國面對各種自然災害和生產事故不斷總結，特別是突發事件的高發期中對各種應急產品和服務的巨大需求，也催生了應急產業的發展，而其發展也為我國經濟結構調整、戰略新興產業發展注入了新的生機和活力，更為保障公共安全、維護社會穩定發揮了重要作用。比如在2003-2006年間非典、高致病性禽流感疫情等突發公共衛生事件中，相關企業生產了大量流行病防護用具、檢測設備、防控設施等；在汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流災害發生后，我國應急企業提供了大量優質帳篷、活動板房、各類救援車輛等；在各類礦山的礦難救援中，排水、通風、打鉆等應急產品，對成功救援發揮了巨大作用；在重特大水災救援過程中，相關企業提供的沖鋒舟、帳篷、應急食品、應急發電機和及時的氣象和地質災害預報服務也提高了綜合救援的水平。可以說，最近幾年來，我國應急產業不斷發展并取得了重大成效，應急產業貫穿了很多突發事件的監測預警、應急處置、恢復重建的全過程。而監測預警的準確性，應急救援的有效性，救援物資的及時性，恢復重建的保障性也因應急產業的發展得到了保障。

不過，很多業內人士指出，由于中國已經進入了各類突發事件的高發期和多發期，隨著政府與公眾對公共安全的需求不斷增長，我國應急產業發展還有很多不足，與世界發達國家相比也有很大差距。比如由于我國應急產業起步晚，大部分應急產品還沒有擺脫低技術含量、低附加值的狀況，特別是大型、關鍵性應急裝備，難以適應應急需要，直接影響了應急處置效果；此外應急產品的科技研發不夠，缺少核心競爭力，市場上處于劣勢地位。有些看起來比較先進的國產裝備，其實是對國外零配件進行的集成，基本上處于“攢機”階段；而對一些關鍵設備和關鍵零部件，還十分依賴進口，如航空應急救援，礦山井下關鍵救援、避險，應急通信，信息通訊安全，醫療檢測，生化、核輻射防護等設備、裝備生產領域均需要從歐洲和日本定制和進口。

國務院參事、國務院應急管理專家組組長閃淳昌則指出，我國技能型應急產業人才培養不足，產業標準化的頂層設計不夠，標準化工作體制和機制不盡合理、標準化不足、監督服務不到位、全社會的參與程度不高，也是導致我國應急產業成為眾多產業中短板的原因。

戰略性民生產業需要持續支持

應急產業屬于戰略性民生產業，由于其具有公益性、實用性、專業性、安全性、備用性和關聯性等特點，所以其發展離不開政府和社會的全面支持。國務院參事閃淳昌認為，應急產業的項目通常具有投入巨大、技術和知識密集、風險高等特點，一般的經濟實體是很難勝任的，必須上升為政府行為，由政府組織相關部門和單位來共同完成。國家行政學院應急管理培訓中心鄒積亮則表示，應急產業的發展確實要堅持政府主導的原則，但要扶持應急產業發展，需要建立起以政府投入引導、企業投入為主、專項資金理財、保險預防資金、民間安全消費的“五位一體”投資模式。建立國家應急產業發展基金，還要對專業從事應急產品生產提供專業應急服務的企業或組織實施稅收減免與財政補貼政策。

華中科技大學公共安全預警研究中心主任余廉則認為，目前我國應急救援的保障體系囊括了太多的內容，比如專用通訊設施、專業物資與裝備、專業隊伍、財力支持、物流體系等，這些目前還是完全由政府來提供，由于政府自身能力局限，不能提供足夠的資金保障，所以未來要探索應急救援活動市場化的運營模式。他認為我國應該借鑒發達國家經驗，實行政府投資、企業運營的模式，國家把擬定中的應急救援基地建設在此類企業中，國家安排財政資金建設應急救援基地，建成后由企業進行運營。企業可利用此基地對自身突發事件進行應急救援和對公共安全事件提供應急救援服務并獲取回報，救援成本由企業承擔或按事前協議由企業與政府分攤或完全由政府承擔。

值得注意的是，目前地方各級政府和相關企業越來越認識到發展應急產業的重要性、緊迫性。廣東、安徽、重慶、浙江等地方政府，結合經濟結構調整、產業升級和企業轉型，將應急產業作為戰略新興產業重點發展，一批產業基地正在形成。目前全國已經形成了浙江樂清、廣東東莞、上海徐匯、重慶合川等幾個應急產業集中地，應急產業聚集化、特色化發展明顯。其中重慶中國西部安全（應急）產業基地、廣東東莞應急產業總部基地在應急產業基地建設上走在全國前列，具有較強的示范作用。

此外，我國應急產品的技術含量也在不斷提升，比如韶關市新宇建設機械有限公司研發生產的微型挖掘機、塔式起重機等暢銷全國20多個省（區、市），并遠銷德國、意大利、荷蘭等國家；東莞市永強汽車制造有限公司的多功能消防車、大噸位水罐泡沫消防車和機場泡沫噴灑車等產品已經大量出口并不斷取得新訂單；而安徽中電集團38所的預警探測技術、應急指揮與救援信息技術、北斗導航及通訊技術，淮南礦業集團的瓦斯治理與利用技術，驚天液壓智控有限公司的液壓破碎錘、拆除機器人，以及安徽三聯集團公司的科技交通事故預防技術等也處于全國領先水平，部分領域已經走在世界前列。

應急產業屬于戰略性的民生產業，技術含量高，系統性強，涉及面廣，為提高產業發展水平，未來還需要政府統籌規劃，周密安排，同時也需要建立由用戶（包括潛在用戶）、生產廠家、科研單位建立的協作機制。而作為普通民眾，更應該增強公民應急意識、憂患意識，著力培育、開發應急產品市場，以促進有效需求的形成和培育。