山區煤炭資源開采利用中生態補償機制構建探討

摘 要：自三線建設開始以來，六盤水市加大了對煤炭資源的開采利用力度，同時也加劇了資源開發利用與生態環境之間的矛盾。該文對六盤水煤炭資源開采利用過程中產生的一系列生態環境問題進行了分析，并提出構建生態補償機制的對策和建議。

關鍵詞：山區煤炭資源；開采利用；生態補償機制；構建；六盤水市

中圖分類號 F407.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）20-69-03

六盤水市地處貴州西部，是我國長江以南最大的煤炭工業基地之一。自三線建設以來，隨著煤炭資源開發利用力度加大，在實現資源環境協調可持續發展的過程中面臨很多矛盾，成為經濟和社會的發展制約因素。而構建生態補償機制是推進資源可持續開發利用、建設環境友好型社會的根本舉措，也是提升六盤水市可持續發展能力的必然要求。

1 煤炭資源開發利用中產生的環境問題

六盤水煤炭資源屬于上二疊統龍潭組和長興組海陸交互相沉積礦床[1]，煤炭資源遠景儲量844億t，已探明儲量 180億t，保有儲量168億t[2]，有煤種齊全、煤質優良、埋藏淺之特點，被譽為“西南煤?！薄ⅰ敖厦憾肌?。隨著西部大開發戰略的實施，特別是工業化和城市化進程的加速，對煤炭等能源需求急劇上升，六盤水市加大了煤炭資源的開采利用力度，在此過程中產生了許多生態環境問題。

1.1 煤矸石污染 煤矸石是煤炭開采、洗選及加工過程中排放的固體廢棄物。到目前為止，六盤水已生產原煤10 億多t，按煤矸石占煤炭產量的10%～30%計算，煤矸石排放量為1億～3億t，2008-2010年煤矸石排放量分別為790.48萬t、1 000萬t和926萬t[3-5]。煤矸石元素組成中對環境最為有害的元素是硫，如六枝礦區涼水井礦夾矸中含硫量為11.46%～16.08%。煤矸石堆放會占用大量土地。當前六盤水固體廢棄物堆放占地面積已近400hm2，其中煤矸石占用了絕大部分[6]，而且大量煤矸石在堆放和搬運等環節會產生大量粉塵，粉塵含有害物質，有害物質人吸入后會得各種疾病。堆放在地表的煤矸石經過雨水的淋浴后，還會浸出有害重金屬離子進入水體和土壤造成嚴重污染。

1.2 廢水污染 六盤水礦區廢水以煤礦礦井廢水和選煤廢水為主。如六枝礦區由于煤層含硫較高，煤中黃鐵礦等硫化物氧化使礦井水呈酸性。鐘山區境內的汪家寨煤礦礦井排水的礦化物高，懸浮物多，化學需氧量高，為酸性水，水中含有大量的Fe2+、Fe3+、SO42-、Cl-、HCO3-等離子[7]。由于該礦井水中SO42-、Fe2+、Fe3+、Mn2+等離子含量高，當含水層之間發生水力聯系時會對其它含水層的地下水造成嚴重的污染。未經處理的酸性礦井水直接排出進入地表水體以后，會造成地表水質惡化。由于Fe2+的作用使得水體中氧的消耗量顯著增加，造成魚類、浮游生物、藻類等生物大量死亡。Fe3+與OH-結合生成Fe（OH）3紅褐色沉淀，使得水體底部以及河流兩岸呈現紅色，影響環境美觀。選煤廢水中含有大量煤泥粉，使水中懸浮物含量嚴重超標，對地表水系造成污染。

1.3 廢氣污染 六盤水礦區廢氣主要來源于發電廠、煉焦廠產生的廢煙氣及煤炭開采、裝運產生的粉塵，主要污染物是煙塵和SO2。2003年六盤水部分煤炭企業產生的工業廢氣中SO2、煙塵和粉塵排放基本都不達標（見表1）[8]。這些廢氣通過水體、土壤、食物及呼吸作用進入人體，會對人體造成損傷，并對礦區周圍環境如氣候、植被、農作物等造成破壞，引起生態平衡失調。

1.4 地質災害危害 六盤水屬于喀斯特山區，碳酸鹽巖廣泛分布。由于在煤炭資源的開采過程中的程度失當，導致地下采空引起地面塌陷、山體滑坡、地表裂縫、泥石流等地質災害發生。據不完全統計，全市范圍內形成的煤炭采空區面積約150km2，引發的沉陷區面積300km2，涉及居民約9 000戶40 000人口[8]。截至2011年全市地質災害隱患威脅57 018戶234 102人，其中采煤引發的地質災害365處[9]。加之六盤水處在溝谷斜坡地帶上，采礦廢渣大部分堆放在斜坡上，遇到集中暴雨可迅速搬運形成人工泥石流等災害，沖毀道路及房屋[10]。

2 建立生態補償機制面臨的困擾

近幾年尤其是2010年提出“創建全國衛生城市、全國文明城市和建設全國循環經濟城市、全國生態宜居城市”為主要內容的“雙創雙建”活動以來，六盤水市在煤炭資源開采利用過程中愈加重視生態環境的保護并取得了一定成效，但因煤炭開采利用造成的生態破壞和環境污染十分嚴重，治理速度慢，環境惡化趨勢至今還沒有完全得到有效的遏制，主要困境如下：

2.1 環境治理思想出現偏差，生態建設差距甚遠 在傳統財稅制度下，地方經濟發展成績主要看GDP增長的大背景下，相當部分干部和企業存在著片面地理解發展經濟和保護環境的關系，認為經濟發展就必然會造成環境污染，二者不可兼容；或是片面理解“經濟建設為中心”的論斷，認為發展就只是經濟增長，其他方面都不予考慮；第三種思想是“先污染后治理”，出現生態破壞和環境污染后才采取治理措施。這在一個時期六盤水上馬了大量“兩高一資”項目，如投資約100億元的發耳電廠和投資約30億元的野馬寨電廠。在國家“營改增”稅制改革前，煤炭企業利潤上繳比例較大，給礦區余留下資金較少，導致礦區生態環境治理無人問津。

2.2 煤炭企業環境責任意識不強，環境治理和生態恢復范圍小 在經濟利益的驅使下，很多的煤炭企業或相關企業只重視資源開采利用，忽視礦區生態環境可持續發展建設，如2006年六盤水全市企業環?！叭瑫r”執行率僅為60.1%，沒有執行“三同時”的企業主要是地方煤礦及規模小、時產時停的企業[8]。更有企業傾向于把自己當做受害者，故意推卸責任。礦區企業占地點的植被與生態環境破壞只是礦產開采引起的植被與生態破壞的一部分，礦區開采必然造成礦區周邊范圍的植被與生態遭破壞，礦區企業占地以外的環境治理與生態恢復工作也未納入礦區企業的職責范圍。

2.3 企業生產管理配套政策跟不上導致環境污染 六盤水是因“三線建設”而發展起來的城市。多年來，在經濟發展中一直沿襲高投入、高消耗、高污染和低產出的經濟政策，尤其是改革開放初期為了追求經濟的高速增長，在煤碳資源的開采利用中，采取國家、集體、個人齊上陣，拼消耗，拼環境容量，這一時期鄉鎮煤炭工業得到迅猛發展，最高年份井口數達到3 300口，原煤產量從1985年的355萬t，發展到1998年的1 179萬t[12]。起點低，基礎差，工藝落后，管理粗放的企業一方面使得相當可貴的資源遭到破壞和浪費，另一方面加重了礦區環境污染。2006年六盤水市不符合國家產業政策的企業還有35家，主要是地方3萬t/年以下的煤礦，以及小煉鐵廠、小水泥廠[8]。

3 構建生態補償機制的對策建議

生態補償機制在我國還處于初級階段，國家未制定出統一的法律法規、制度要求和技術方面的政策體系，六盤水在這方面還處于空白。筆者認為建立煤炭資源開發利用生態補償機制可從以下幾個方面著手：

3.1 明確生態補償責任主體，確立生態補償對象，建立生態補償體系 責任主體是建立生態補償機制的首要前提，在煤炭資源的開采利用過程中，國家和礦權人作為受益者理應成為補償主體。而煤炭資源所在地政府和當地居民作為受損方應成為受償主體。國家和礦權人應通過不同渠道和方式為受償主體提供補償資金和技術援助，用于煤炭資源開采利用地生態環境的治理和恢復。國家有關部門可在政策、項目和資金等方面給予煤炭資源所在地區適當的傾斜。礦權人是造成煤礦開采利用區生態環境破壞和污染等問題的直接責任者，應當依據一定的標準，按照其開采利用的煤炭資源數量和對當地生態環境的破壞程度，從其盈利中拿出部分資金專門用作對生態環境恢復的補償。在煤炭資源開采利用過程中堅持“誰開采利用、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則來確定生態補償責任主體。通過明確補償責任主體，確立補償對象，建立生態補償責任體系。

3.2 建立和完善煤炭資源開采利用生態補償的相關政策法規 強調資源與環境并重，生態環境的保護須依靠有關政策和相關制度。政策法規既可增強礦權人維護煤炭礦區生態環境的責任意識，自覺合理開采利用煤炭資源，又可為開展并做好煤炭礦區生態環境恢復治理資金積累提供必要的政策保證。建立和完善六盤水煤炭資源開采利用生態補償機制，需要將生態補償作為地區的戰略任務，通過立法程序將生態補償的理念和具體措施體現到政策法規中，并因地制宜地使之具體化和具有操作性，堅持以政策制度為保障，以項目為載體，高度重視項目的科學設計以及項目運行管理過程的監管，保證生態補償理念在整個項目中得到充分體現。同時，認真梳理、修改和整合各部門政策法規之間存在的不利于發揮生態補償政策效率的制度規定。

3.3 進一步完善各部門之間生態環境管理的協調機制 煤炭資源礦區的環境治理和生態恢復涉及環保、國土、水利、林業等多個政府部門，進一步建立和完善有效的相關管理部門之間的協調機制，是六盤水市乃至貴州省環境治理與生態修復工作的重要環節。從目前貴州省的煤炭資源開采利用環境治理和生態恢復建設規劃情況來看，六盤水市應該將礦區治理、生態恢復工作重點交由環保局、國土資源局和林業局來協同管理，整合現有資源，避免多重管理、重復執法。提高各管理部門之間的系統性、協調性，穩步推進礦區環境治理和生態恢復的進程。

3.4 充分發揮市場資源配置作用，健全補償的監督體制 我國是社會主義市場經濟國家，市場在資源配置中發揮基礎性作用。煤炭資源礦區環境治理與生態恢復同樣可以發揮市場調節作用，一些礦區生態環境治理工程可通過招標來完成，充分發揮社會環保企業或公司的優勢。多渠道、多元化地吸引社會資金的介入，發揮社會資金的靈活性，最大限度地彌補政府資金的有限性和資源配置效率低的局限性，逐步形成政府主導、企業參與的環境治理和生態恢復的良好格局。建立完善的動態監督體制是煤炭礦區生態環境補償的重要保障。六盤水市在生態環境補償過程中，建議采用全面質量管理控制系統，即對生態環境補償工作進行規劃，一方面進行工作前的預防監督；另一方面對補償的工作進度、質量和資金的執行情況進行跟蹤檢查。最后，對完成的補償工作進行評估，對不符合補償標準或其他方面出現的問題進行反饋，提出整改意見，給予一定的時間進行整改落實。

總之，六盤水市煤炭資源開采利用生態補償機制的構建工作任務繁重，應從人力物力上進一步給予支持，最終使人人都明白保護生態環境、維護生態平衡的重要性，使保護環境成為人們的自覺行動。

參考文獻

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（責編：陶學軍）