加快黃山區國有林場改革與發展的思路與對策

摘 要：黃山區運用“分類、分制、分流、試點”簡稱為“三分改革法”，對全區5個國有林場成功地進行了前期探索性改革，并取得了一定的成效。通過對改革試點的總結分析，就全面推進黃山區國有林場改革，加快國有林場可持續發展，提出了建設性思路和對策建議。

關鍵詞：黃山市黃山區；國有林場；改革與發展；思路與對策

中圖分類號 F326.25 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）20-80-02

在全國全面實施事業單位分類改革之際，黃山市黃山區被國家發展改革委、國家林業局批準確定為全國國有林場改革試點縣（區）。為此，筆者根據多年來對國有林場情況的了解，對前期探索性改革情況進行總結分析，并就加快黃山區國有林場改革與發展進行了調研，提出了改革與發展的思路和對策建議。

1 黃山區國有林場前期探索性改革的主要成效與不足

1.1 概況 全區轄有黃山、洋湖、蘆山、游山、賢村采育場5個國有林場，經營總面積12 530hm2（其中林業用地12 517.8hm2，占99.9%），其中：公益林面積8 218.6hm2（國家級公益林

6 991.7hm2）、商品林面積4 183.6hm2。1987年以黃山、洋湖、蘆山、游山4個國有林場為基礎，建立了“黃山國家森林公園”，轄千紫山、大洋湖、霧山、太平湖和黃金島（現為江坑）5大景區及一個森林公園接待中心（原林苑飯店）。2004年7月，為擺脫林場的資源危機和經濟危機，區委區政府從“生態立區”戰略高度研究確立了全區國有林場“三分一試點”（分類、分制、分流、試點）改革原則，選定黃山林場和賢村采育場作為改制試點單位，先行改制成功后，于2005年5月又啟動了洋湖、蘆山和游山3個國有林場改制工作，到2006年6月全面完成了5個國有林場改制工作。2005年12月30日在全省率先掛牌成立黃山公益林場，2006年6月又先后掛牌成立蘆山、游山、洋湖3個公益林場。并于2005年底正式運行了省級九龍峰自然保護區工作。

1.2 主要成效

1.2.1 林場改革實現平穩過渡 通過前期探索性改革，分類確定成立了以公益林管護為主要任務的公益林場；分制實現經營放活，在確保林場管理范圍和林地用途沒有改變的前提下，有效籌集改革成本，確保改革平穩實施；分流實現富余職工多渠道安置，做到“改制不改行，分流不離場”。整個改革工作，由于宣傳到位、工作到位、保障到位，沒有出現一起越級訪、群訪、重復訪現象，沒有發生一起亂砍濫伐和破壞森林資源案件，展現出林場平穩、向上、發展的良好勢頭。

1.2.2 林場資源優勢顯著增強 5個國有公益林場建立后，特別是遭遇2008、2009年特大雨雪冰凍災害，林場不等不靠，通過采取各種有效措施，積極開展了生產自救，加大了生態恢復力度，使災情損失降到了最低點，生態環境得到了有效修復，生態屏障作用得到進一步鞏固，同時多方籌措資金，全面完成了現有的中幼林撫育，森林質量切實得到了提升，示范基地的示范推廣作用進一步彰顯。森林蓄積總量、毛竹立竹總量和森林覆蓋率分別由改革前2004年的91.5萬m3、91.2萬根和87.3%增加到2011年底的108.9萬m3、169.89萬根和91.5%，森林蓄積總量、毛竹立竹總量和森林覆蓋率分別增長17.4萬m3、78.69萬根和4.2個百分點。

1.2.3 林場公益屬性顯著增強 黃山公益林場和洋湖公益林場、九龍峰自然保護區分別位于東黃山和黃山風景區西北處，蘆山和游山兩公益林場則處在太平湖風景區南北兩岸，且均處在太平湖上游主要河流發源地，獨特的地理位置決定了5個國有林場的生態重要性和生態屏障作用，在一定程度上保障了下游東黃山、黃山西北區域和環太平湖區域及新豐鄉等區域的飲用水安全，直接受惠覆蓋面積約占全區總面積的30%，對促進地方經濟社會的發展做出了重要貢獻。國有林場森林消防中隊建設和外援撲火能力顯著增強，是有目共睹的。同時，在森林質量提升、林區道路建設等方面的成功實踐經驗，為全區林業建設發展起到了重要的示范作用。

1.2.4 林場經濟總量顯著增長 改革實施7a來，到2011年底，全區5個國有公益林場經濟總量得到穩步增長，特別是利用林場資源發展的民營經濟得到迅猛發展，全年共實現經濟收入3 325萬元（其中：林場自身838萬元、民營2 487萬元），林場經濟總量和民營經濟分別比改制前的2004年增加3倍和35倍以上（見表1）。

1.3 存在的不足之處 雖然前期探索性改革成效顯著，但從現代林業建設和林場規范發展來看，明顯存在不足，主要表現在：一是體制不順，機制不活，管理與經營職能不清晰，依然是傳統的經營管理模式，職工的主觀能動性、創造性沒有得到充分發揮；二是林場三次產業發展嚴重失衡，特別是二三產業發展幾乎沒有起色，資源與區位優勢沒有得到發揮，森林資源綜合利用率低下；三是林場對地方社會的貢獻作用普遍被忽略，社會地位低，侵占蠶食林場資源現象嚴重和普遍；四是基礎設施建設難以納入地方經濟社會發展規劃和新農村建設規劃，僅靠林場有限資金建設緩慢等。因此，必須通過繼續深化改革，理順管理體制，創新經營機制，加大政策扶持，對存在的問題切實加以解決，使國有林場得到更好發展，為地方經濟社會發展做出更大貢獻。

2 繼續深化國有林場改革和加快發展的主要思路

在鞏固前期探索性改革基礎上，以確保森林資源科學保護和永續利用、確保國有資產保值增值為前提，以培育區級財政收入新的增長點為目標，落實區域經濟發展理念，建立符合社會主義市場經濟體制和現代林業發展要求的國有林場管理新體制、新機制，鞏固一產，壯大二產，發展三產，積極探索少砍樹甚至不砍樹仍能為社會提供更多公共產品的現代林業發展新舉措，不斷提升森林資源綜合利用效益，盡快實現由林場經濟向區域經濟轉型，按照國家林業局提出的構建“完備的森林生態體系、發達的林業產業體系、繁榮的森林文化體系”的現代林業建設要求，建立“14+1”區域經濟社會發展目標考核體系，力爭用3～5a時間打造黃山區財政收入和經濟發展新的增長點（極），逐步把我區國有林場建設成為“經營管理科學、基礎設施完備、森林優質高效、產業發展充分、資源經營持續、林區富裕和諧”的社會主義現代林場。

3 對策建議

3.1 理順國有林場管理體制 進一步強化5個國有林場社會公益屬性，明確其承擔的以公益林保護為主的森林資源培育、經營、保護及森林資產管理職能，將其定性為社會公益性事業單位，其人員與工作經費列入區級財政全額預算。為加強對國有林場的管理，按照國家林業局頒布的《國有林場管理辦法》要求，由區林業局設立專門管理機構（國有林管理局或林業總場）負責管理，并同時明確5個國有林場的科級機構建制，促進林場負責人社會互動，提高林場社會綜合地位。

3.2 創新國有林場經營機制 按照“一套人馬、兩塊牌子”的管理模式，將國有林場管理與經營職能分開，明確公益林場經營職能，實行政府授權經營，按照市場機制和現代林業發展要求，由各國有林場組建經營性實體，獨立或合作開發經營性資源資產，搞活經營機制，不斷提高國有森林資源與資產綜合利用效益，確保森林資源資產保值增值。

3.2.1 鞏固第一產業 由各林場組建的經營性實體負責加大森林資源培育力度和發展高山生態茶園基地、碳匯林業、林下經濟等一產范圍內的生產經營活動。

3.2.2 發展壯大二、三產業 利用林場現有資源優勢和周邊資源優勢，由各林場組建的經營性實體負責進行木竹加工與森林旅游、閑置土地房產等二、三產業性資源或資產開發等活動，拓展融資渠道和擴大經營范圍，積極探索資源優勢轉化為資本優勢發展途徑，不斷提高國有森林資源與資產綜合利用效益。

3.2.3 完善人事和收入分配制度 國有林場實行事業單位全員聘用制，建立目標管理考核體系，建立健全責任風險、崗位工資與績效工資相統一的人事管理和分級分類收入分配制度。林場創辦的經營實體按建立現代企業制度要求，建立健全經營性實體經營管理制度，實行現代企業人事管理和收入分配制度，充分發揮和調動林場職工的主觀能動性。

3.3 支持林場發展的激勵措施

3.3.1 加強領導及管理體制建設 將按照國家林業局頒布的《國有林場管理辦法》要求成立國有林場管理機構，和黃山國家森林公園管理處合署辦公，實行一套班子、兩塊牌子的管理模式。為促進工作協調、有效，應明確由林業局主要負責人兼任管理機構負責人，林業局分管領導兼任常務負責人。

3.3.2 確立管理經營主體地位 借鑒外地特別是常熟市國有虞山林場成功發展經驗，將國有林場管理機構作為一個區級經濟社會發展目標考核單位，納入全區經濟社會發展目標考核范圍，形成“14+1”（14個鄉鎮+1個國有林場管理機構）考核體系。

3.3.3 賦予財政激勵發展待遇 按照“屬地管理，核定基數，承認既得，超收分成”的財政管理體制，享受鄉鎮同等發展待遇。這對實施區委區政府加快綠色崛起戰略，培育新的財政收入增長點（極），促進經濟社會可持續發展，是有百利而無一弊的。

3.3.4 加大基礎設施建設支持力度 將國有林場基礎設施建設納入全區新農村建設規劃和相關行業發展規劃，享受與鄉村同等的水、電、路等基礎設施建設投資待遇。

參考文獻

[1]國家發展改革委辦公廳，國家林業局辦公室.《關于開展國有林場改革試點的指導意見》（發改辦經體[2011]142號）[Z].2011.

（責編：陶學軍）