“良補統供”政策在安徽省小麥良種推廣中效應探析

摘 要：自2003年起，安徽省逐步形成小麥良種補貼統一供種機制，為小麥持續增產發揮了重要作用。隨著形勢的變化，許多新的問題逐步顯現，亟待完善機制，加快調整。該文對當前存在的問題進行了探討分析，對完善全省小麥良種補貼統一供種提出了思路和建議。

關鍵詞：小麥良種補貼；種子質量；管理部門；市場監管；市場化

中圖分類號 S512.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）16-02-03

2003年起，安徽省適時抓住國家實施小麥良種補貼統一供種（下稱良補統供）政策之機，利用小麥良種補貼資金，逐步建立起一套小麥良種補貼統一供種機制，為我省小麥產量“十連增”發揮了重要作用。

在小麥良補統供推行前，我省小麥良種應用狀況令人堪憂：

1 良補統供前小麥良種應用狀況

1.1 農民換種率低 小麥作為常規種子，農民留種習慣由來已久，平均每年換種比率不到1/3，生產上的種子實際上是“以糧代種”，質量普遍較差。在收獲時節，田間“三層樓”現象到處可見。

1.2 種子浪費嚴重 由于自留種子狀況普遍，種糧不分，種子在農民眼里也就是糧食，因此，節約意識不強，加之自留種子質量本身就較差，因此，各地的播種量都較大，一般每667m2用種都在15kg左右。由此測算，全省每年浪費小麥就達1億kg以上。

1.3 經營單位“散、亂、多”，品種“多、亂、雜” 由于小麥種子易生產，經營門檻低，各地都有大量的小企業和個體經營者經營小麥種子，市場散亂，監管困難。據不完全統計，2004年前后，全省市場上每年經營的小麥各類品種（老品種、新品種、未認定的品種、未審先推的“品種”、起個名號的“品種”等）多達百余個，這些品種良莠不齊，魚目混珠，但在市場銷售上卻都占有一席之地，極大地削弱了小麥品種的總體水平，使良種增產效應難以發揮。

2 良補統供為小麥產量的“十連增”做出了重大貢獻

國家實施良種補貼政策，給小麥良種推廣帶來了機遇，政府部門審時度勢，抓住天時地利，及時總結經驗，籌劃運行方案，找到了一條加快小麥良種推廣的新路子，即小麥良種補貼統一供種。小麥良補統供政策實施以來，我省小麥良種推廣工作取得了顯著的成效，主要體現在以下幾方面。

2.1 實現了小麥主產區良種全覆蓋目標 良補項目從2003年開始試點，逐年擴大項目實施區域范圍，不斷總結和推廣成功經驗，迅速在主產區推行。自2006年起，由省組織統一招標，實行規范嚴格的項目管理，至2008年，實現了全省小麥主產區良種全覆蓋目標（表1）。

在推廣品種的選擇上，我省制定了“審定合法、市場認可、農民接受”的基本原則，各縣（區）在具體落實上，采用種植展示、基層上報、專家評選等多種方式，優選最適合本地區的品種。通過幾年來的規范實施，從根本上扭轉了品種“多、亂、雜”局面，使小麥品種的整體水平得到提升，一批表現突出的優良品種成為全省或區域性的主導品種。同時，在優質專用小麥優勢區，通過品種的選擇和集中供種，優化了品種結構，促進了品質提升，實現了產業化經營，使農民增產增收。

2.2 種子質量普遍提高，節本增收明顯 良補統供項目的實施，從根本上改變了農民“以糧代種”的留種習慣，告別了常規種子自留種時代，使小麥種子做到年年換種。與農民自留種子相比，良補統供種子質量在各項指標上都顯著優于自留種子，促使全省種子質量得到普遍提升。

基于供種質量的改變，隨之促進了農民生產習慣的改變。在小麥留種比率高的時期，由于對自留種子發芽率和成苗情況沒有精確標準，農民長期習慣于大播種量，以此來保障基本苗，這不僅違背了科學生產，更直接導致了種子浪費。良補統供使供種質量標準化，讓農民能夠精量播種。近幾年，在正常年景下，一般播種量10kg/667m2，單這一項，每667m2節約種子至少5kg，全省每年就可節約小麥種子1億kg以上。

此外，供種招標使政府與企業建立了價格協商機制，這幾年的供種限價，使農民直接受惠，農民能以同量的商品小麥價格獲得所需種子。

綜上可見良補統供的綜合效應：統供提高了種子質量，促使播種量減少，降低了生產成本，良補使農民以優惠的價格獲得優良的種子，保障了增產增收，形成了增產和節本綜合效應的良性循環。

2.3 遏制了種子市場的無序競爭，提高了種子企業產供能力 良補政策實施以來，特別是主產區良補統供全覆蓋之后，全省小麥種子市場無序競爭得到了有效遏制。在供種企業的選擇上，一些經營資質不具備、設施條件不完備、繁種基地不健全、技術力量比較弱的企業就難以入列供種企業，特別是在小麥品種知識產權保護愈加嚴格的情況下，沒有品種經營權的企業將自然被淘汰。由于建立了這樣一套篩選機制，幾年來，推動著種子企業向前邁進：有的企業傾力設施投資，強化了倉儲加工，有的企業狠抓繁種基地，提高了供種質量，有的企業力抓科研育種，聚合品種，增強了核心競爭力，由此打造了一批初具規模、管理規范、實力較強的種子企業，為全省供種提供了有力的保障。

3 小麥良補統供存在的主要問題

良補統供政策在全省實施以來，取得了有目共睹的成就。但是，由于形勢的發展和各種新情況的出現，一些矛盾和問題也逐步顯現，這就需要我們清醒地認識，客觀地面對。

3.1 管理層面的困惑

（1）計劃色彩比較濃厚。在良補統供操作上，從品種選擇、企業確定、價格招標、統供面積、生產服務，直至農民的收獲產量，管理部門似有包辦之累。

（2）管理部門角色處風口浪尖。不是經營主體，但在操作上卻難免“被融入”經營環節，這就增大了風險，老百姓總以為種子是政府供的，一旦遇到質量問題和生產風險（如：2013年春季沿淮淮北的低溫冷害），農民總想傍上政府，首先找政府說事。

（3）運行成本越來越高。除省里制定運行規則和組織招標外，縣、鄉（鎮）、村連成了龐大的運作系統，甚至“替代”了企業的一些功能，本來應是企業主體承擔供種工作，卻過度地動用了政府資源，甚至增加了企業的負擔。

（4）運行結果偏離本意。政府的本意是要選擇優秀的企業供應優良的品種，但實際上，現在的絕大多數品種經營權是企業專有的，選定了品種同時就是選定了企業，但供種企業未必一定是優秀企業，即使是好品種，也未必能供出好質量的種子。同時，政府要求企業保質保量供種，但企業難以及時掌握市場需求計劃，無法確定良種繁殖面積，在招標確定品種和良補面積后，許多企業沒有足夠中標小麥品種種子數量，只得拼湊種源，甚至以次充好，既不能保量，也難以保質，埋下了質量隱患，結果與政府的本意發生了偏離。

3.2 企業層面遇到的問題

（1）企業的市場能動性未能發揮。企業是獨立的法人主體，它應根據市場的需求制定生產經營計劃，做好產品供應，對產品質量負責。在現行機制下，企業為獲得更多的良補面積，不是圍繞消費者的需求去“研產品、抓質量、做服務”，而是花大力氣在“品種入圍”、“良補面積”上做文章。在供種過程中，企業被動跟隨，消極應對，一些企業不是想以高標準去提高競爭力，而是愿以低標準去完成供種任務。企業處于脫離市場的狀態，企業的市場競爭主體地位被弱化。

（2）難以培育出有綜合競爭力的優秀企業。如前所述，良補統供的選擇機制只是囿于品種選擇，而品種的確定基本上采取鄉鎮推薦，縣（區）確定的模式。擁有品種經營權的企業為了在多個區域進入良補范圍，往往把品種經營再劃分給各個地方企業去操作，目的是要調動他們的積極性去做好地方工作，實現供種目的，而這些地方企業因自身條件和管理能力參差不齊，限制了供種質量水平的提高。基于圍繞良補的劃區經營，簡單化操作，企業沒有壓力去系統建設高水準的繁種基地，也沒有動力去投資建設專業化的種子加工中心，使得產業鏈運行系統處于低水準狀態，長期以往，將扼殺優秀種子企業的競爭優勢。這與國家構建以產業為主導，企業為主體，基地為依托，產學研相結合，“育繁推一體化”的現代種業體系的要求不相適應。

（3）企業不能長久發展，也就不利于小麥種子產業健康發展。政府基于良補統供的惠農宗旨和政策實施過程中的可操作性，實行了限價供種措施，這樣限價供種更多的是考慮了農民的承受力，但對于企業來說，沒有積累就難以發展，企業不能發展，同樣不能為農民提供更好的產品和服務。供種價格不僅受到限制，連較低的供種利潤還要切割分配，企業被擠到了最小的利潤空間，大多數企業只能維持生存，難有更多的積累發展再生產。由此，涉及品種研發和基礎設施建設這樣的長遠發展策略，企業就很難辦到，長期下去，就會影響小麥種子產業的健康發展。

3.3 市場化與農民需求不匹配

（1）市場需求的多樣化受到限制。品種類型多種多樣，市場需求也千姿百態。隨著科技的快速發展，一些新類型的品種可能會引領著新的市場消費。因此，在治理了品種“多、亂、雜”之后，也要防止失去了市場的多樣化。

（2）農民需求的個性化不能實現。現在以種子為載體的附屬性需求比較多，如：有的農民需求包衣種子，有的農民希望種“原種”等更高品質的種子，有的農民還希望試種雜交小麥等，農民這些個性化的需求是市場的客觀存在，我們也要重視。

4 完善小麥良種補貼統一供種的措施和建議

綜上所述，小麥良補統供近10a來，為我省（下轉42頁）（上接3頁）小麥連年增產做出了重要貢獻，使我省小麥生產發生了一系列深刻的變化。但是，任何好的生產方式都只有它階段的合理性，有的做法在初始階段是引領和創新的舉措，但在新的條件下，就會影響發展。因此，小麥良補統供也應當順應形勢發展，面對新的矛盾，適時作出改革和調整，完善機制，以適應發展的新要求。

4.1 完善小麥良種補貼統一供種的措施 改革完善良補統供機制，應從以下兩方面著眼改革，一是從管理層面著眼改革，努力探索建立一套新機制，真正按市場規律辦事，使管理部門更好地當好裁判，做好指導和服務；二是從企業層面著眼改革，努力創造一個好環境，更好的發揮市場配置資源的功能，使良種供求的市場化機制更好地得到體現，讓企業當好市場的主角，在公平競爭中成長壯大。

（1）探索良補統供的“升級版”模式。對良補統供操作的關鍵事項進行探索調整，尋求“升級版”模式。一是對良補品種的選擇方式進行探索調整，探索建立一套由“中介機構”操作的方式。這個“中介機構”的設立和構成要體現權威性和代表性，然后制定一套科學公正的操作方式。建議可以先行試點摸索；二是對招標方式進行探索調整，可以委托專業化的招標代理機構進行招標；三是對供種的價格體系進行探索，既要考慮可操作性和農民利益，也應充分考慮企業的發展利益。

（2）對小麥良種補貼招標時間適當調整。以有利于企業及時把握生產經營計劃，真正做到保質保量供種為目的。可以借鑒外省的經驗并結合我省的實際，探討在小麥收獲前或在上一年度播種前進行招標。對在招標之后可能發生的重大變化因素進行設定，保留在特定條件下調整中標的權利。這樣做，可以解決企業的生產經營計劃問題，會改變現在供種中的許多不良狀況。建議進行試點探索。

（3）組建高效的供種組織和服務實體。各縣（區）可以聯合鄉村設立一個服務性的企業法人實體組織，以這個法人組織與農民對接，集中農民選種意愿，接受農民委托選種購種，以這個法人組織與各個供種企業形成供求關系，這樣就能理順經營供求關系和利益分配關系。

4.2 完善小麥良種補貼統一供種的建議 實現我省小麥良種推廣工作更好地發展，不僅要對良補統供操作機制進行改革調整，還需要從政府層面強化政策支持。

（1）增加小麥良補資金數額.現在的補貼供種數量每667m2只有8㎏，數量不足，農民還需購種補種，會造成種子混雜，影響統供效應。建議財政按每667m210㎏增加補貼。

（2）設立專項資金，支持小麥優勢繁種基地建設。我省的小麥良種體系建設，種子繁殖基地是一個突出的薄弱環節。目前，農墾農場有待挖潛，地方農場的基礎設施和生產管理比較薄弱，規模也不大，鄉、村繁種基地更缺少基礎設施和規范管理，抗御自然災害的能力也較弱，具有很大的不確定性，因此，對全省的小麥良種繁殖基地應進行規劃布局和大力建設，省級財政應設立“小麥良種生產基地建設項目”資金給予推動，優選項目，分期分批給予投入，爭取2～3a建成一批初具規模的專業化繁種基地，全省如建成4.7～5.3萬hm2比較穩定的基地，供種質量和保障能力就能得到根本改變。近年，繁種基地發展的重點：一是要挖潛農墾農場的產能，這一塊基礎條件較好，容易上規模上水平，二是要把扶持的重點放在小麥主產區具有一定規模的市、縣（區）農場和農林系統的農場，三是應支持大型龍頭企業在小麥主產區建立規范的鄉、村繁種基地，投資基礎設施，探索管理方式，逐步將其建成專業化的繁種基地。

（3）培育一批“育繁推一體化”的大型企業。各級政府應支持和促進種子企業進行聯合發展，形成集團化優勢，提升綜合實力，要把培育一批“育繁推一體化”大型企業作為小麥良種工作再上新臺階的重要支撐。

我省小麥種子產業仍處于初級階段，多數小麥種子企業的實力仍較弱。近年來，一些大型企業雖涉足小麥種子產業，但也是投資不足，發展不快，與“育繁推一體化”的要求都有較大差距。基于我省的現實狀況，要打造一批綜合實力較強的小麥種子龍頭企業，就應走聯合發展的路子。

目前，我省有不少企業和單位在單方面有一定優勢，如：有的農場有良好的繁種條件，但沒品種沒營銷，有的企業在本地區有較強的營銷和服務能力，但產品是其短板，還有的單位有一定的科研育種實力，但缺乏開發能力，等等，如果把這些優勢資源有效地聚合起來，就能形成綜合實力和發展能力。

因此，各級政府應把支持的重點放到企業的聯合發展上，解放思想，打破地區局限和體制障礙，促成企業聯合，實現共同發展。 （責編：徐煥斗）