農(nóng)村土地整理中存在的問題及合肥市的對策措施

摘 要：土地整理是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。該文根據(jù)土地整理過程中容易出現(xiàn)的一些問題，并根據(jù)合肥市的經(jīng)驗提出了相應(yīng)的對策與措施。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；土地整理；問題；對策

中圖分類號 F323.211 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）16-06-03

土地資源的可持續(xù)利用是實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的前提和基礎(chǔ)，與世界各國相比，我國的人地關(guān)系更為嚴(yán)峻，到21世紀(jì)中葉，我國將相繼迎來人口的三大高峰，即人口總量高峰、人口就業(yè)高峰和老齡化人口高峰。人口與國家糧食安全保障的雙重壓力迫使我們尋求更有效的土地利用方式。土地開發(fā)整理是一項綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施，一方面要增加耕地面積的數(shù)量，開發(fā)整理后備土地資源；另一方面要提高耕地有效質(zhì)量，保持糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。這應(yīng)作為我國當(dāng)前和今后緩解人地關(guān)系的重要戰(zhàn)略措施。同時，把土地整理與宅基地整理結(jié)合起來，把開展土地及宅基地整理，實現(xiàn)耕地占補平衡，與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，既有利于促進節(jié)約集約用地，也可為新農(nóng)村建設(shè)提供資金支持，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展；還可以充分利用存量土地，為工業(yè)化、城市化建設(shè)提供一定的土地資源支撐。

國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）中指出：要堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展；要增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)集約化水平。因此，要按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的原則，以農(nóng)田整治為重點，立足提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。明確了土地整理是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重要任務(wù)之一，為我們國土資源部門今后搞好土地整理指明了方向——實踐土地整理工作的重點在農(nóng)村地區(qū)。

1 土地整理中存在的問題及成因

1.1 項目投資新方向不明確 我國人口眾多，耕地資源相對不足，嚴(yán)峻的現(xiàn)狀使人地關(guān)系的矛盾日益突出。當(dāng)前國家提出了世界上最嚴(yán)厲的耕地保護政策，堅決不允許非法占用。但我國的經(jīng)濟發(fā)展還處在社會主義建設(shè)的初級階段，社會經(jīng)濟和城市建設(shè)還必須向前發(fā)展，而且發(fā)展步伐在逐步加快。未來建設(shè)用地量必定會突破當(dāng)前的用地儲備，建設(shè)用地必然會占用一部分農(nóng)用地，尤其是耕地，耕地的占補平衡形勢越來越嚴(yán)峻。如何確定土地整理項目投資的新方向，并采取一定的投資方式，以實現(xiàn)補充耕地的目標(biāo)，保持現(xiàn)有耕地的數(shù)量，進一步穩(wěn)定糧食耕種面積，提高耕地產(chǎn)出率尚不明確。這是目前在新農(nóng)村建設(shè)的背景下土地整理中存在的一個主要的問題。

1.2 融資渠道較為單一化 土地整理能否達到規(guī)劃的預(yù)期效果，資金投入是關(guān)鍵。土地整理資金可以由政府或土地使用者承擔(dān)。但由于存在多種制約因素，土地整理資金不足是制約土地整理工作的瓶頸，影響土地整理成效。目前，土地整理資金只是單一的政府投入，“輸血”量大而 “造血”功能小；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是吃飯型財政，有的甚至連干部職工工資都不能按時足額發(fā)放，影響了工作的積極性，更談不上發(fā)展了；村集體受財力限制無錢投入；從農(nóng)民頭上籌資是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央三令五申減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，決不允許加重負(fù)擔(dān)。縣財政資金到村里進賬周轉(zhuǎn)難，資金不能及時到位，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)從中截留，項目實施積極性受挫，影響了土地整理工程質(zhì)量和施工進度。

1.3 新增耕地質(zhì)量達不到標(biāo)準(zhǔn) 土地整理的主要目標(biāo)就是要增加有效耕地面積，以保證國家或一個區(qū)域的耕地動態(tài)總量不減少。但在實際操作中，新增耕地存在著重數(shù)量輕質(zhì)量的現(xiàn)象，為達到土地整理標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的新增耕地率而盲目的攀高，有如不顧民意地將小田歸并為大田，隨意平掉田埂和水塘，以拼湊耕地的數(shù)量增加，導(dǎo)致了一些良田變成跑水、跑肥的劣田。還有，通過對未利用地開發(fā)增加的耕地是否滿足種植和耕作要求，在實地進行踏勘調(diào)查時沒有對其進行適宜性評價和分析。農(nóng)村不少地方多年以來經(jīng)過多次基本農(nóng)田整治，易開發(fā)整理的地塊已經(jīng)很少了，剩余的不是成本高，就是難度大。再加上土地開發(fā)整理中新修的溝路渠需占用一部分原有的耕地，這樣占優(yōu)補劣的現(xiàn)象導(dǎo)致了耕地質(zhì)量整體上呈下降的趨勢，并沒有達到通過土地整理提高耕地質(zhì)量的目的。

1.4 農(nóng)民權(quán)益得不到相應(yīng)的保障 目前，在進行土地開發(fā)整理過程中，涉及土地權(quán)屬調(diào)整的有田塊重劃、退宅還耕、遷墳騰地等等，這些都與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。土地權(quán)屬本身就是一個十分敏感的問題，牽涉土地的所有者、使用者以及經(jīng)營者的多方利益。通過土地開發(fā)整理實現(xiàn)了小田改成大田，機械化作業(yè)程度高，省工省時，將農(nóng)民從繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫出來，進而從事三產(chǎn)。但由于許多農(nóng)民文化素質(zhì)不高，從農(nóng)業(yè)中剝離出來生存能力較低。同時土地是農(nóng)民的命根子，耕地對于農(nóng)民具有一種社會保障功能。在土地開發(fā)整理過程中，由于是跨權(quán)屬界限的整體調(diào)整，所以難免會造成個別農(nóng)戶利益受損，這也是使得土地開發(fā)整理在施工階段會受到阻礙的原因之一。

2 合肥市土地整理發(fā)展中的對策及措施

2.1 重視耕地質(zhì)量的提高和生態(tài)環(huán)境的保護 土地整理應(yīng)把提高耕地質(zhì)量作為重要目標(biāo)之一。只有重視質(zhì)量，才能提高土地的綜合生產(chǎn)能力。土地開發(fā)整理中應(yīng)加強土壤改良和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，國家相關(guān)部門應(yīng)及時制定相應(yīng)的可操作的土地開發(fā)整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地開發(fā)整理質(zhì)量的提高有章可循。另一方面，在土地開發(fā)整理中，不能僅僅立足于短期的單純的地塊合并、調(diào)整和改造，還需要依據(jù)景觀生態(tài)學(xué)的有關(guān)理論進行綜合性規(guī)劃設(shè)計，明確項目區(qū)土地的利用狀態(tài)及生態(tài)保護情況，在規(guī)劃中融入環(huán)境和生態(tài)保護的理念，確定土地開發(fā)整理的設(shè)計方向。合肥市包河區(qū)大圩鎮(zhèn)土地整理項目中，市政府同時投入相應(yīng)的資金，明確規(guī)定此項目建設(shè)不僅要增加耕地為城市發(fā)展提供建設(shè)用地指標(biāo)，而且要結(jié)合濱湖新區(qū)“大建設(shè)、大發(fā)展、大環(huán)境”的要求，變更原規(guī)劃設(shè)計方案，建成具有都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)的項目工程，徹底改變農(nóng)村面貌，使土地整理成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村的一條重要紐帶，是一個既重視耕地質(zhì)量又注重生態(tài)環(huán)境，又與城市規(guī)劃相結(jié)合的典型。

2.2 項目投資方向與新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)相結(jié)合 近年來，國外土地整理越來越注重農(nóng)村地區(qū)的綜合發(fā)展，即追求綜合效益的最大化。通過以土地整理為抓手，擴大規(guī)模，綜合整理，適當(dāng)調(diào)整投資方向和比例，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)與全面發(fā)展是當(dāng)前土地整理發(fā)展的總趨勢。基于這種理念，新的土地整理規(guī)劃和項目資金，要與新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)相結(jié)合，充分考慮當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)勞動和風(fēng)俗習(xí)慣，從適用、方便、美觀優(yōu)化的角度出發(fā)，歸并農(nóng)村宅基地，把原村莊用地開墾整理成高品質(zhì)耕地。2012年，合肥市打造“萬頃良田、碧水藍天”幸福工程—即董鋪和大房郢水庫水源地、廬江湯池、新橋國際機場周邊3大區(qū)域土地整治項目，項目統(tǒng)一編制新村建設(shè)規(guī)劃，實現(xiàn)小村變大村，搬遷空殼村，結(jié)合成片萬畝以上土地開發(fā)整理。積極拓寬土地及宅基地整理項目的投資渠道，3大項目的啟動資金由涉及縣（區(qū)）財政統(tǒng)籌安排。3大項目農(nóng)地整理部分，省立項的由縣（區(qū)）安排資金配套；市立項的由市財政統(tǒng)籌安排土地整治專項資金投入。3大項目建設(shè)用地復(fù)墾部分，市財政安排專項資金給予補助，補助資金標(biāo)準(zhǔn)與項目上報核定的掛鉤指標(biāo)相結(jié)合，通過建設(shè)用地復(fù)墾新增的耕地每667m2補助5萬元，掛鉤指標(biāo)用于合作區(qū)使用的每667m2補助12萬元，新增耕地面積以省國土資源廳批復(fù)為準(zhǔn)。

2.3 耕地質(zhì)量、數(shù)量并重，以提高質(zhì)量為主 國家已經(jīng)提出了堅持1.2億hm2耕地保護紅線的硬性指標(biāo)，也就是在今后的城市建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展中，必須保證耕地數(shù)量不減少。隨著建設(shè)和經(jīng)濟的快速發(fā)展，建設(shè)用地增加是必然的趨勢，但要確保“吃飯”與“建設(shè)”兩不誤，一方面應(yīng)該提高土地的集約節(jié)約利用程度，尤其是要提高建設(shè)用地利用的集約程度；另一方面通過土地開發(fā)整理等有效措施來補充耕地，在增加耕地面積數(shù)量的同時，應(yīng)增加資金和技術(shù)投入，按等級折算耕地的質(zhì)量數(shù)量指標(biāo)，提高耕地質(zhì)量及其生產(chǎn)能力，保證國家的糧食安全。2008年經(jīng)安徽省國土資源廳批準(zhǔn)，合肥市肥東縣長臨河鎮(zhèn)星光村土地整理項目列為補充耕地按等級折算試點項目，經(jīng)過規(guī)劃耕地質(zhì)量設(shè)計，合理確定了耕地建設(shè)10項指標(biāo)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。在項目實施過程中要加強全程指導(dǎo)和監(jiān)督力度，以保證新增耕地的質(zhì)量不降低，數(shù)量不減少。

2.4 明晰產(chǎn)權(quán)，促進土地規(guī)模化經(jīng)營 土地權(quán)屬調(diào)整必須堅持公開、公平、合理的原則；堅持“參與整理各方土地總面積基本不變”的原則；堅持與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代建設(shè)相適應(yīng)，促進土地規(guī)模化經(jīng)營的原則。而擁有完整的、沒有缺陷的、明晰的產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的前提條件。只有穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)主體才能在未來收益和現(xiàn)時代價之間綜合權(quán)衡。因此，要充分實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，避免產(chǎn)權(quán)共有，使土地整理項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障。還應(yīng)明晰土地整理收益分配關(guān)系，堅持“誰投資，誰收益”的土地整理激勵機制。

土地與宅基地整理后的大片耕地，讓其一家一戶式的生產(chǎn)經(jīng)營模式，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的要求已不相適應(yīng)了。要統(tǒng)一調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、增加農(nóng)業(yè)效益；要結(jié)合招商引資，引進實力強、規(guī)模大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)龍頭企業(yè)，充分提高耕地的附加值；要充分尊重群眾意愿，通過土地關(guān)系流轉(zhuǎn)等方式，讓項目區(qū)的農(nóng)民能就近進入企業(yè)工作，使農(nóng)民既有土地租金或股金收入，又有工資性的收入。

2.5 利用3S技術(shù)，提高項目規(guī)劃管理水平 在土地開發(fā)整理中廣泛應(yīng)用高新遙感（RS）技術(shù)，利用高精度的航衛(wèi)片，通過校正、解譯可以快速、準(zhǔn)確地得到項目區(qū)土地利用和地物影像等基礎(chǔ)信息；利用全球定位系統(tǒng)（GPS）的定位功能，可以準(zhǔn)確地對土地整理項目區(qū)內(nèi)的重要地物進行空間定位；利用地理信息系統(tǒng)（GIS）的強大空間處理功能、數(shù)據(jù)分析、綜合評判功能，可以科學(xué)地確定土地開發(fā)整理的規(guī)劃設(shè)計方向。通過3S技術(shù)結(jié)合應(yīng)用，可科學(xué)的制訂土地整理可研和規(guī)劃，落實土地整理項目各項指標(biāo)，確定合理的土地整理技術(shù)模式，加強土地整理的信息化管理，從而全面提高土地整理的管理水平和實施效益。2008年合肥市首批8個土地及宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)項目全部采用該項技術(shù)，測制新村建設(shè)區(qū)1：1 000比例尺和土地整理項目區(qū)1∶2 000比例尺數(shù)字地形圖、地類現(xiàn)狀圖、正射影像圖、高程模型和三維可視化等科技成果。為新村莊規(guī)劃建設(shè)、土地開發(fā)整理的規(guī)劃設(shè)計和項目實施管理工作，提供了清晰詳實的土地利用情況、地物影像和地形地貌的三維特征。

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