基層土地管理執法難及對策

摘 要：從整體與局部的規劃沖突導致地方保護現象出現、違法行為不易發現，違法方式多樣化、農民土地保護意識薄弱，管理體系不健全、運行機制存在疏漏、執法人員的素質還有待提高等方面對基層土地管理執法難問題進行分析，并從建立健全管理體系，充分調動各部門協同工作、加強農民土地保護教育、加強監督管理，扭轉地方錯誤觀念、提高執法人員自身素質等方面提出解決對策。

關鍵詞：基層土地管理；執法難；對策

中圖分類號 F323.211 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）16-09-02

土地是人類生活和生產活動的重要資源，具有數量有限、可持續使用、方向變更較難、經濟供給稀缺等特征。隨著我國經濟的發展，人們加大了對土地的使用，同時也增加了對土地的破壞，人類生產生存活動與土地資源出現了矛盾，土地資源合理優化配置的問題逐漸凸顯。為了避免國家土地資產的流失，維護土地管理和土地市場的秩序，保護土地合理的使用，加強土地管理成為社會、經濟、生態發展的必然趨勢和基本途徑。但是在基層土地管理的過程中，由于受到局部經濟利益的影響，導致整體規劃與局部設計出現矛盾，從而出現行政干預、制度束縛、違法行為得不到制止、懲罰力度小，執法困難等問題。筆者根據自身體驗，對基層土地管理執法難的問題進行分析，解剖產生矛盾的原因，同時提出相應的解決對策。

1 基層土地管理執法基本情況

1.1 整體與局部的規劃沖突導致地方保護現象出現 經濟快速發展、土地資源的緊缺以及土地資源保護三者之間的矛盾成為基層土地管理難的基本原因。在國家整體的、長遠的土地規劃確定后，各個地區根據自身的發展狀況和實際情況制定了局部規劃與當前規劃，因此在實際過程中長遠的與當前的，整體的與局部的規劃出現了矛盾。當地政府在促進地區經濟發展的同時要求土地管理部門對涉及土地使用的項目放行，加強服務意識，使得基層土地管理人員在管理過程中存在來自地方保護與行政干預方面的阻力，造成了基層土地管理和執法難的問題較為突出。

1.2 違法行為不易發現，違法方式多樣化 隨著國家對土地管理的不斷加強，違法行為逐漸從地上轉到地下，如非法買賣土地、非法批地、非法轉讓集體土地、非法低價出讓國有土地等行為。違法行為的隱蔽性越來越強，而且越來越不易被發現。特別是一些地方招商引資、政績形象工程等都隱藏在政績工程的背后，打著“公共利益”的旗號將法律規定形式化、違法行為隱藏化、土地管理空白化。違法方式的多樣化也使執法人員在辨別違法行為時遇到困難，出現了以租代征、明租暗征、老城新建、擴建開發區、擅自調整土地利用規劃，規避占用基本農田報國務院審批和違規下放規劃審批權，拆分項目化整為零報批用地等多種形式，造成土地管理失控于法律漏洞之外，土地執法監察人員就目前法律賦予的權力很難找到和取得證據。

1.3 農民保護土地意識薄弱 由于國家在要求辦理征地出讓手續時有嚴格的審核、審批手續，部分基層干部為了躲避手續的辦理，而非法將集體土地私自轉讓給開發使用或是承包人。部分農民只看到土地占用補償費用或是使用土地的經濟收入等眼前短期利益，使得農民或基層干部支持甚至縱容違法用地行為。農民保護土地意識薄弱，不能從長遠的角度出發，在經濟利益的面前妥協退讓，從而使執法人員很難發現土地問題，即便發現問題在進行管理時也會受到來自農民和基層干部的阻力。

1.4 管理體系不健全，運行機制存在疏漏 從土地管理執法體系、管理機制來看，基層土地管理還存在一定的漏洞。如土地執法人員在執法過程中由于得不到其他職能部門的協助與配合，使得管理成效較低。同時相關制度法規規定的模糊，可操作性差，原則化過強，規定查處案件時間較長，再加上違法手段和工具較為先進等問題，導致違法行為被發現時已成事實，土地的破壞或非法使用已基本建成。違法者在收到執法者的書面停工通知后，仍繼續施工，基層土地管理者由于沒有辦法通過強制手段阻止，所以管理失去力度與威信。如果涉及強制執行還要依法申請法律程序，時間拖延較長，給執法帶來難度，同時也助長了違法者的囂張氣焰。再加上，違法當事人躲避工作人員，不協助配合工作進行，造成工作人員調查取證較難，管理被動。在懲治力度上，由于規定懲罰金額較小，對于非法占用土地的單位和個人來說起不到威懾和以儆效尤的作用。

1.5 執法人員的素質不高 首先，部分基層土（下轉18頁）（上接9頁）地管理的執法人員素質較低，業務能力差，對自身的工作職責還不完全了解，對國土資源管理、行政執法、辦案流程等知識缺少學習和了解。土地執法人員制止違法占用土地時，經常會遇到暴力抗法的事件，導致執法者人身安全無法得到保障，使得辦案過程中執法受阻，部分人員存在辦案畏懼心理或缺失辦案尺度，對涉及勢力較強的案件畏首畏尾，不能依法辦案。對于普通案件執法人員還存在不文明執法、不按法律程序執行，粗暴蠻橫等行為，嚴重影響基層土地管理者的形象。其次，執法監督機構組成人員較少，管轄范圍較大，巡查過程缺少法律化、科學化。

2 基層土地管理執法對策

2.1 建立健全管理體系，充分調動各部門積極性協同工作 依據《中華人民共和國土地管理法》及其相關法律法規，制定關于違反土地管理規定的行為處分辦法、制度、措施，使其具有可操作性，縮短辦案時間、減化執行環節，健全管理體系。加強基層土地管理執法應與相關行政執法部門協作，如規劃、建設、城管、環保、電力、供水、工商、稅務等，全面管理和制衡違法使用土地的行為；與紀檢監察、公安、法院、司法聯合查處，實施違法行為聯合問責，以法律法規、行政制度等形式增加對違法侵占土地的行為進行經濟處罰，加大基層土地管理的力度。

2.2 加強農民法律法規政策教育，增強保護土地意識 對于土地保護意識較為薄弱的農民應加強相關法律知識、環境保護的宣傳教育，促進國家的土地政策與制度的貫徹與落實，從而提高農民對土地的保護與利用的正確認識，可以從長遠性、全局性、生態發展等角度進行考慮，摒棄狹隘的、自私的、個人的經濟利益觀念，減少基層土地管理執法的難度。

2.3 加強監督管理，扭轉地方錯誤觀念 對于部分地方政府只重視地區經濟發展而忽略土地保護，存在違法用地的行為和意識，一方面應加強監督管理力度，從重處罰，避免來自地方保護和行政干擾等問題。另一方面應改變衡量地方政府業績的標準，擺脫盲目追求經濟目標的現象，加強文化、生態、可持續發展等軟指標的考核力度、減少基層土地管理的阻力。同時還要加強對地方官員的思想教育，提高認識，從國家發展出發，樹立全局意識。

2.4 加強管理人員學習培訓，提高自身素質 應定期組織管理人員對國土資源管理、行政執法、辦案流程等知識進行學習，了解工作職責，提高責任意識，摒棄畏懼心理，把握辦案尺度，避免不文明執法行為，將基層管理隊伍統一化、專業化，提高基層土地管理者的形象。穩定和配置管理人員，合理安排組織工作，使監督管理科學化、法律化。

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