重慶市合川區實施城鄉建設用地增減掛鉤試點工作綜述

摘 要：增減掛鉤已成為實現土地利用從外延擴張向內涵挖潛轉變的重要抓手，是優化土地資源配置，助推城鄉統籌發展的有效手段。合川區作為重慶市城鄉增減掛鉤試點工作的示范區，從實際出發，緊抓政策機遇，創新工作機制，強化組織領導，明確目標任務，扎實進行城鄉用地增減掛鉤工作，取得了顯著成效。

關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；合川區；綜述

中圖分類號 F301.24 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）22-08-02

城鄉建設用地增減掛鉤工作是進行農村建設用地整理，優化城鎮建設用地布局，實施土地節約集約利用，破解當前經濟社會發展用地瓶頸，促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的重要舉措，是解決保護耕地和保障發展矛盾的新思路、新舉措。2009年以來，重慶市合川區按照“政府主導、國土搭臺、部門聯動、鎮街實施”的原則，在全區開展了城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。

1 開展城鄉建設用地增減掛鉤工作的背景

合川區是重慶市西北地區重要的物質集散地和交通樞紐，是重慶市規劃建設的區域性中心城市和“一小時經濟圈”的重要板塊。根據合川區委、區政府實施的“3421”工作思路，正向著100萬人口大城市奮斗目標加快城鎮化、工業化的建設步伐，對用地提出了很大的需求，在國家實行“最嚴格的耕地保護制度”前提下，單純依靠獲取國家下達的新增建設用地指標已難以滿足快速增長的用地需求。同時也為進行戶籍制度改革和新農村建設，實現土地集約節集利用，優化城鄉土地利用結構積累經驗，基于合川現存農村建設用地165km2的實際狀況，區委、區政府將國家提出的城鄉建設用地增減掛鉤政策納入了區委、區政府重要議事日程，作為破解合川區經濟社會發展用地需求瓶頸的重要途徑。通過城鄉建設用地增減掛鉤，將農村粗放利用的建設用地復墾整理成耕地，對原農村居民住房進行集中安置后，節余的建設用地指標用于城鎮建設，實現建設用地資源在城鄉之間的充分流動，最大限度發揮土地資源價值，并達到改善農民生產和生活條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展，加快統籌城鄉的目的。

2 開展城鄉建設用地增減掛鉤的基本情況

合川區轄23個鎮、7個街道辦事外，總面積2 343km2。目前，除合陽城街道、南津街街道、釣魚城街道由于轄區基本部位于城市規劃控制區，不具備開展掛鉤工作外，其余27個鎮街全部都開展了城鄉建設用地增減掛鉤工作。現已取得城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標391.07hm2，獲批城鎮建新征地273.27hm2。按照“總量控制，封閉運行，定期考核，到期規還”的原則，已歸還周轉指標95.87hm2。

3 增減掛鉤主要做法

3.1 市區聯動，及時化解難題 2010年市國土房管局與合川區共同簽訂了《關于共同推進合川區城鄉建設用地增減掛鉤示范區建設戰略合作協議》，確立了“一年打基礎，兩年見成效，三年出效果”目標，為合川區開展城鄉建設用地增減掛鉤工作奠定了基礎。合川區作為重慶市唯一一個區縣級城鄉建設用地增減掛鉤示范區，在推進增減掛鉤工作中得到了市國土房管局大力支持，及時幫助合川區解決工作中遇到的難題，化解難題。

3.2 制定配套政策，強化規范管理 在學習借鑒先進經驗，深入調查研究的基礎上，先后出臺了《關于推進鎮域產業發展促進農村建設用地合理流轉的指導意見》、《關于合川區城鄉建設用地增減掛鉤實施方案的通知》、《關于合川區土地整復墾開發工作實施方案的通知》、《關于積極開展城鄉建設用地增減掛試點工作的函》、《關于土地整理復墾開發項目申報管理程序及報件資料要求的函》等系列文件，明確了城鄉建設用地增減掛鉤工作流程，規范了報批要求。

3.3 政府推動，部門協同 為了切實加強對城鄉建設用地增減掛鉤工作的領導，成立了由區委書記任組長，區長、區委常委、區政府常務副區長等區領導任副組長，國土資源、財政、農業、規劃、建委、林業、公安等相關部門參加的工作領導小組，建立健全了政府推動、國土資源部門搭臺、相關部門聯動、鎮街實施的工作機制，形成了齊抓共管、合力推進的良好工作格局。

3.4 科學規劃，強化資金保障 區政府統一解決編制合川區城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃、合川區土地整治專項規劃及鎮街掛鉤實施規劃，合理安排增減掛鉤項目布局、規模、時序，確立了“產業支撐發展，發展促進統籌”的統籌城鄉發展綜合配套改革發展模式。堅持增減掛鉤工作統一規劃、分步實施，注重實效，量力而行，突出特色，引導扶持，有計劃、有重點、有步驟、促進農民增收致富、農業、農村發展，逐步實現城鄉統籌發展。為保障我區城鄉建設用地增減掛鉤工作的順利展開，出臺政策允許鎮街通過BT等方式吸納社會資金參與城鄉建設用地增減掛鉤項目實施。

3.5 主動指導服務，強化制度建設 一是強化工作督察機制。將城鄉建設用地增減掛鉤工作作為各鎮街年度目標考核的重要內容，進行專項督察。二是強化工作例會機制。定期組織召開增減掛鉤工作推進會，推進增減掛鉤工作順利開展。三是強化工作培訓機制。對各鎮街黨政主要領導和相關工作人員進行城鄉建設用地增減掛鉤、建設用地復墾等業務培訓，提升開展掛鉤工作及建設用地復墾工作的操作能力。四是強化工作指導機制。由區國土房管局黨組班子成員帶隊，抽派全局機關科室和相關事業單位人員，成立5個業務服務指導組，分片指導和服務鎮街城鄉建設用地增減掛鉤工作。

3.6 細化措施，保障群眾權益 一是始終堅持群眾自愿原則，杜絕強選、強拆、強建。在項目實施前通過召開干部培訓會、群眾動員會，懸掛宣傳條幅，撰寫專題出板報，舉行百家宴會等多種形式進行宣傳，把掛鉤試點的意義、措施、進度，特別是相關補償、補助政策講清、講透、講到位。對項目區涉及的群眾逐一進行意愿調查，形成了意愿調查表，群眾支持率達到100%。二是始終堅持因地制宜原則，最大程度方便群眾生產生活。農民安置區選址，堅持“大分散、小集中”原則，在安置點附近集中布局自留菜地和養殖用地；建設方式根據不同地區和家庭的經濟情況和人員結構，靈活采取政府統建、分戶統建、群眾聯建或自建等多種方式；規劃設計充分聽取群眾意愿，設計多種戶型供群眾選擇，預留了農民存放農機具的工具房，同時集中區統一規劃農民建房和農村教育、衛生、活動設施等配套設施。三是始終堅持群眾參與原則，維護農民和農村集體經濟組織的主體地位。在項目實施時，召開安置戶代表大會，選舉產生建房監管小組（小組成員5名以上，其中在職村干部1名），直接參與并監督建房工程招標、戶型審定、文衛體配套設施建設、項目監管等具體事宜，政府不直接介入，只在建設環節等專業性問題上提供支持和參考意見（政府負責出資聘請建設監理），并積極引導群眾合理選擇?？⒐ず?，由政府組織相關人員和監管小組進行工程驗收。四是始終堅持群眾利益第一位原則，確保群眾利益不受損害，并得到實惠。在實施規劃編制中明確，騰出的農村建設用地優先滿足農村的發展建設，對于調劑到城鎮使用的土地出讓增值收益安排給各鎮街，專項用于拆舊區基礎設施建設及產業發展；在申請掛鉤周轉指標時，優先安排農村建新區周轉指標。安置房建設所有配套綠化、管網、道路等設施由政府承擔。在對一些技術含量不高，容易被農民掌握的工程，優先安排農民參與施工，讓農民在項目實施中直接受益。復墾后的土地交由農村集體管理，既增加了有效耕地面積，也增加了農民收入。

4 增減掛鉤取得的成效

4.1 推動了耕地有效保護，促進了農業增效、農民增收 將增減掛鉤與土地整治有機結合，整體推進田、水、路、林、村綜合整治，不僅增加了有效耕地面積，也提高了耕地質量。通過承包經營權依法流轉，確保了農村耕地不撂荒，促進了農業產業結構調整和農業產業化發展，提高了農業現代化水平。

4.2 改善了農村環境，促進了農村發展 增減掛鉤將零碎、閑置的農村居民點進行了有效整合，逐步形成“大分散，小集中”的農村居民點布局模式。農民安置區進行“統一規劃、統一設計”，同時，按照“安排渠道不變、投資用途不變”的原則，通過集中打捆使用各類支農、惠農資金和項目資金，將各部門各項支農資金集中到農民安置居住區，配套完善農村基礎設施和公共服務設施（包括道路、綠化、照明、自來水、污水集中處理、敬老院、幼兒園、村服務中心、便民店等）。通過集中區交通、水電、醫療站、農家超市、鄉村書屋等設施配套，改變了農村過去臟、亂、差的落后面貌，改善交通通行條件，豐富了農民的業余生活，提高了農民的生活質量和水平。

4.3 緩解了建設用地供需矛盾，促進了項目及時落地和城鄉統籌發展 自2009年合川區啟動增減掛鉤試點工作以來，已取得周轉指標391.07hm2，城鎮建設用地335.33hm2、農村建新用地55.73hm2，城鎮建新征地已獲批273.27hm2，有效緩解了用地需求。

4.4 服務了鎮域產業發展，助推了工業化、城鎮化進程 通過增減掛鉤保障鎮域產業發展建設用地需求，為城鎮發展用地開辟了新途徑，有力地推動了鎮域產業的快速發展，助推了工業化、城鎮化建設。

參考文獻

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[5]規范增減掛鉤試點[EB/OL]. [2012-08-03].http：//house.hexun.com/2011-08-03/132046690.html.

[6]重慶市合川區人民政府關于推進鎮域產業發展促進農村建設用地合理流轉的指導意見（合川府〔2010〕28號），2010-03-26.

[7]重慶市國土房管局關于印發重慶市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法（試行）的通知渝國土房管發（渝國土房管發〔2010〕180號），2010-09-03.

（責編：徐煥斗）