新形勢下我國基礎教育階段教師退出機制探究

【摘 要】近年來，受學齡人口下降的影響，我國大部分地區在基礎教育階段出現了教師資源相對過剩的局面。為了緩解中小學教師結構性過剩這一矛盾，很多地區實行了教師退出機制。實行這一制度，是社會發展、時代發展、教育發展和教育管理的需要。基礎教育階段教師的退出，可以通過科學合理地確定中小學各類人員的崗位、采用區別對待的退出模式、拓寬教師退出渠道、實行離職補償制度、推行真正意義上的教師聘任制度和大力開展教師培訓制度等途徑來進行，以減輕或化解退出阻力，促進退出教師穩妥有序地安置與消化。

【關鍵詞】新形勢 基礎教育 教師 退出機制

隨著計劃生育政策的實施和中小學布局的調整，我國中小學校的生源數量在不斷減少，對教師數量的需求也在逐年減少。部分地區出現了教育資源相對過剩的局面。我國中小學教育進入到了發展優質教育的關鍵時期。在新的歷史條件下，如何緩解中小學教師結構性過剩的矛盾，促進義務教育階段教育事業穩步健康發展？筆者認為，逐步實現富余教師合理且有序的退出是最關鍵的一點。

一、對中小學教師退出機制的闡釋

教師退出機制指的是教育部門依據本地區教育發展的需要，以對教師不間斷的考核評價為依據，以科學合理且完善的聘用制度為前提，對教育內部達不到崗位要求的、占有教師編制、制約基礎教育質量提高的教職工，采取調換崗位、降職、勸退、解雇或提前退休等方式進行分化或退出的一種制度形式。這種制度形式有三個特點：一是強制性。教師退出行為是一種制度性的安排，是根據教育發展需要和國家政策法律規定的一種硬性退出，從而使得這種機制帶有強制性的特征。二是系統性。由于教師職業的特殊性，退出機制需要國家、社會、教育部門和學校等多個層面對教師的退出進行有效地管理，通過明確退出標準、監管退出過程、完善退出制度和社會保障機制等工作，來保證教師退出機制的質量和效率。三是多樣性。由于歷史原因、辦學條件等方面因素的影響，我國的教師群體較為復雜：一類是公辦學校有一定編制的教師；一類是民辦學校自主聘任的教師；還有一類是農村中小學的代課教師和“民轉公”教師。針對不同的教師群體，對教師退出應采取靈活機動的原則來進行。

二、建立教師退出機制的必要性

1.是社會發展的需要

華中科技大學石人炳先生在《 2000—2020年我國各級教育需求預測及建議 》一文中指出，小學適齡人口從2000年到2020年會減少830.9萬人，初中適齡人口會由2000年的6523.0萬人，減少到2020年的5083.9萬人，而高中適齡人口則會由2001年的5845.3萬人降為2020年的5124.2萬人。依據2001年中央編制辦、教育部和財政部共同發布的《 關于制定中小學教職工編制標準的意見 》，石人炳先生對各級教育教師的需求量進行了預測（見表1）。[1]

數據來源：根據石人炳《 2000 —2020年我國各級教育需求預測及建議 》整理。

表1顯示，小學教師和初中教師的需求量在20年間呈減少趨勢，義務教育階段學齡人口總量結構的變化，將會促使教師聘任制的全面實施，并逐步清退不合格教師。

2.是時代發展的需要

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第五十五條指出：“加強教師管理，完善教師退出機制。”從國家管理層面來看，我國將逐步在中小學教育階段完善并實施教師退出機制。此外，各省市自治區的學校，如湖南、湖北、黑龍江、陜西、山西、海南等地，均已探索建立教師退出機制，教師退出勢在必行。[2] 再者，2012年頒布的《 國務院關于加強教師隊伍建設的意見 》明確提出，“全面實施教師資格考試和定期注冊制度”，北京、上海等地已提出，要打破中小學教師資格終身制，教師資格證每5年將認證注冊一次。廣東省表示，將在兩年內打破教師“鐵飯碗”。可見，教師退出機制的氛圍已基本確立。

3.是教育發展的需要

改革開放以后，普及九年義務教育工作及基礎教育的快速發展，使得教師供給嚴重不足，各地尤其是農村中小學招聘了一些民辦教師和代課教師。而近年來，我國義務教育已經由量的擴張進入到了質的提升的關鍵時期，如何提高中小學教師隊伍的素養和學校教育教學的質量，成為了社會各界關注與討論的熱門話題。其中，構建一種行之有效的退出機制，淘汰不合格教師，讓優秀教師脫穎而出，或騰出相應的崗位，吸引優秀大學畢業生或社會優秀人才進入到教育行業或去農村任教，可以說是我國教師隊伍建設中的一項重大舉措。換言之，中小學教師退出機制，是教育發展到一定階段的必然要求。

4.是教育管理的需要

義務教育階段教師的退出機制，實質上是一種崗位的競爭機制和淘汰機制，這種機制的實施，能夠增強教師的憂患意識和競爭意識。在這種機制的壓力驅動作用下，教師會更加愛崗敬業、勤奮上進，從而使學校的教育教學質量有一個較好的提高與發展。而且，實行教師退出機制，可以使廣大農村地區，尤其是邊遠的、合格教師比較短缺的地區和學校，聘用外校富余退出教師，從而促進教師的有序流動和區域師資資源的均衡分布。[3] 此外，實施教師退出機制，通過競爭上崗等方式，能夠最終形成與建立起一個“人員能進能出，崗位能上能下”的用人機制。

三、建立教師退出機制的措施與方法

1.科學合理地確定中小學各類人員的崗位

在建立教師退出機制前，各地應嚴格按照《 國務院關于基礎教育改革與發展的決定 》精神，核定教職工編制總量，各中小學在核定的編制內，按照“以編定崗、因事設崗、精簡高效、合理導向”的原則，科學設置專任教師、管理人員、教輔人員和工勤人員崗位，明確崗位職責。將科學設崗與中小學編制核定相結合，才能使退出機制有相應的依據。

2.采用靈活的、區別對待的退出模式

目前，各地退出教師的主要對象是民辦教師、代課教師、富余教師和不合格教師。在這些教師群體中，不乏熱愛教育事業，工作兢兢業業之人。這些人曾經為我國的基礎教育事業做出了貢獻。但隨著社會的發展和素質教育的實施，他們中的大部分人已經不能適應教育改革的要求和當前教學工作崗位的需要，對于這部分人的退出，應采取區別對待的原則，以減少退出工作的阻力。比如說，對于不合格教師，國家應出臺明確的教師評定標準，對不合格教師進行全方位考核和堅決辭退。民辦教師和代課教師是我國農村中小學教師隊伍中的一個特殊群體，也是完善中小學教師退出機制中需要慎重考慮的群體，對于他們中的合格人員，應建立一套科學合理的招聘程序，以使優秀者通過招聘順利進入到教師隊伍之中。富余教師是在中小學結構布局調整過程中，由于學校崗位編制限制而出現的超編教師。對于這部分教師，可以采取待崗、轉崗等方式進行崗位轉換，或通過進修學習、離崗培訓等方式提升其文化素質或業務水平，在新一輪教師聘任中優先聘用，從而保證教師隊伍的合理流動。[4]

3.全面拓寬教師退出渠道

在建立教師退出機制時，各地必須多管齊下，各部門協調運作，多層次、全方位、多方面地解決教師人員的退出。中小學退出的教師，首先應該在教育系統內部進行調劑。市（地）中小學退出教師可充實到有空編的縣（市）中小學，縣（市）中小學退出教師可充實到有空編的鄉（鎮）中小學和農村小學。其次有條件的市（地）、縣（市）、鄉（鎮）可鼓勵中小學教師充實到其他事業單位。今后凡各街道、鄉（鎮）勞動保障機構配備人員應從符合條件的中小學退出教師中補充。此外，在城市，鼓勵退出教師到國有企業、集體企業、中外合資企業工作；或是到街道辦事處與居民委員會工作；或興辦社區服務機構、家政服務機構；或自謀職業，如申辦教育培訓、信息咨詢、中介服務、餐飲等民營企業。對于自謀職業的教師，國家可以在貸款、稅收等政策上給予適度的傾斜。在農村，鼓勵退出教師到鄉鎮企業、私營企業工作；或創辦農場、養殖場等；或是充實壯大農業生產經營服務隊伍。[5] 總之，各地各部門要為退出教師創造新的就業機會，讓教師根據自身的實際情況，尋找適合發揮自己專長的崗位，以實現自己的人生價值，這是解決教師退出始終應該把握的一點。

4.實行離職補償制度

湖南省瀏陽市對于未聘教職工安置的做法，值得借鑒。其具體做法是：對經組織批準辭去公職自謀職業的人員，可一次性發給相當于本人5年基本工資的退職金。其人事檔案移交政府人事部門所屬人才服務中心管理，保留原有身份3年，今后被全民所有制單位錄（聘）用的，工齡合并計算；對于工作年限滿30年，或男滿55周歲、女滿50周歲（女工人45周歲），且工作年限滿20年的人員，可以提前退休。在辦理提前退休手續時，適當上調職稱職務工資檔次；對于提前離崗的人員，工齡連續計算，正常調資，享受國家規定的在職人員的工資福利待遇（不含目標管理獎金和崗位津貼），待達到退休年齡時，再按有關規定辦理退休手續，享受退休人員的待遇。[6] 他們的這些措施，可大大解除教師的后顧之憂，激發教師退出的積極性，減緩退出的阻力。

5.全面推行真正意義上的教師聘任制度

《中華人民共和國 教師法 》第十七條規定：“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。”我國的教師聘任制起步較晚，由于歷史遺留因素等方面的影響，目前一些學校實施的教師聘任制并不規范，只是一種形式。真正意義上的教師聘任制，要求教育行政部門根據《 中華人民共和國 教師法 》的規定，按照《 國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知 》等文件精神，制定中小學教職工競聘和聘任實施的方案，建立和完善符合中小學特點的考核評價制度。考核的結果要與續聘、解聘、晉升、獎懲、培訓、辭退及工資待遇直接掛鉤。通過實行聘任制度，實現學校人事管理由身份管理向崗位管理的轉變，由行政任用關系向平等協商的聘用聘任合同關系轉變，由國家用人向單位用人轉變，從而建立學校和教職工之間的合同關系，以切實減輕人為因素和關系因素對退出機制的影響。

6.大力開展教師培訓制度

各地區行政部門、教育部門和學校，一方面要為在職教師提供業務培訓和提高發展的機會，另一方面也要重視對退出教師的再就業培訓。要注意采取多層次、多渠道、多種形式并舉的培養方針，不斷開發他們的潛能，努力提高他們的整體素質和再就業的能力，幫助退出教師找到適合自己的職業，實現再就業，從而最終優化人才資源的配置。

四、建立教師退出機制應注意的問題

1.做好宣傳教育工作，端正教師對退出機制的認識

要想在全國范圍內實施教師退出機制，開展宣傳教育工作十分重要。各地各部門要通過各種媒體，廣泛宣傳實施教師退出機制的意義、作用、目的、內容、程序，宣傳本地區實施教師退出文件的基本精神和具體安排，從而消除教師對退出機制的誤解，提高社會的廣泛監督和教師的認可度及心理承受能力。

2.健全社會保障制度，解除退出教師的后顧之憂

社會保障制度是退出機制的“減震器”，因此，要使退出機制健康有序且正常運轉，最關鍵的一點，是要建立和健全社會保障制度。不少教師畏懼退出的主要原因，是害怕退出后自身利益受損、生活無著落。為此，各地區的政府部門要探索建立符合教師職業特點的社會保障制度，切實保證退出教師的合法權益，解決教師退出后的后顧之憂，確保退出不反彈。

3.盡快完善行政立法，確保退出有法可依

教師退出要順利進行，就必須加強行政立法，實現教師退出機構的職能和工作程序的法制化和規范化。目前，我們尤其需要加強四個方面的立法工作：一是建立適用于校內的調解制度；二是完善教師資格認定方面的法律法規；三是完善教師解聘制的法律法規；四是完善與教師退出相關的救濟制度。

總之，教師退出是一項艱巨復雜而又敏感細致的工作，它不僅會影響學校的環境和教師個體的目標行為，而且也會影響教師們的心態和相互間的關系。所以，各地相關部門要高度重視實行積極穩妥的措施，化解退出阻力，排除社會不穩定因素的發生，從而促進退出教師穩妥有序地安置與消化。

（作者單位：寶雞文理學院文傳院，陜西 寶雞，721013）

參考文獻：

[1]石人炳.2000—2020年我國各級教育需求預測及建議[J].南方人口，2004（2）.

[2]黃蕾.高職院校教師退出制度研究[J].教育與職業，2012（6）.

[3]王新剛.教師聘用制對教師隊伍建設的影響及對策研究[D].山東師范大學，2007.

[4]安雪慧.完善中小學教師退出機制的政策路徑[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2011（6）.

[5]張建，翟曉蘭.政府機構改革中人員分流的舉措[J].滁州學院學報，2007（1）.

[6]瀏教發[2004]20號.關于認真做好中小學教師定崗分流工作的實施意見[EB/OL].http：//www.lyedu.com.cn/Article/GWKT/200407/12388.html.