我國宅基地抵押貸款制度建構制約因素及路徑選擇

摘 要：我國現有宅基地抵押貸款制度的欠缺，已經成為農業投資及農業資源優化配置方面的“重大”約束，進而對宅基地產權制度的創新和農業結構戰略性調整產生影響。本文以宅基地抵押貸款制度構建為核心，探討宅基地抵押貸款制度構建的動因、存在的障礙，提出了我國宅基地抵押貸款制度構建的路徑。

關鍵詞：宅基地抵押貸款制度；障礙；路徑選擇

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）09-0032-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.09.07

一、引言

隨著農村的產業多元化，產業結構調整步伐逐漸加快，農業人口逐漸向非農領域轉移，農戶已經不僅僅局限于農業生產、外出打工和自營工商業，越來越多的農業活動類似于工業生產經營，其對資金的需求遠比小農生產更旺盛，僅靠內源融資及各地農村信用社、村鎮銀行等機構的小額貸款是難以滿足的，客觀上要求創新的金融產品和服務。

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步賦予廣大農戶“更加充分而有保障的宅基地使用權，現有宅基地使用權關系要保持穩定并長久不變”等權益。宅基地作為農戶現實擁有的最重要財產，由于其具有較強的保值增值性與不可滅失性等特點，使得由宅基地承包權所擔保的債權的安全性更高，更有利于確保債權的充分實現，更易被金融機構認可和接受。為此，緊密結合我國農村實際狀況，建構符合我國農村實際情況的宅基地抵押貸款制度，是當前我國農村金融面臨的重要研究課題及現實任務。

理論界主要從宅基地融資視角，對宅基地抵押融資制度的性質、條件等開展研究。學者們普遍贊同的觀點主要有：中國農業正處在由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，農業生產經營活動與金融的依存度越來越大[1]；宅基地抵押貸款制度，作為宅基地制度深層改革的重要措施與必要組成部分，能夠更好地為農業發展提供資金保證[2]；宅基地抵押貸款業務的開展，能夠實現社會資金的合理聚集，為農業發展提供更多的資金支持，可以引導和規范農戶經濟行為，更好地優化配置宅基地資源，促進農業產業結構的戰略性調整[3]；從宅基地產權角度來看，我國宅基地已經具備了排他性、可分割性及相對可轉讓性等產權特性[4]；《物權法》的立法精神為允許宅基地承包使用權抵押預留了空間，使得在農村社會保障制度等相關配套制度尚未建立的形勢下，開展宅基地承包使用權抵押貸款成為可能[5]。從現實來看，我國社會穩定，經濟蓬勃發展，人民幣幣值穩中有升，已經初步具備了發展宅基地抵押貸款的條件。通過對豫北1050個農戶[6]、泰州市農村500余戶[7]、成都“試驗區”三階層農村109戶村民調查發現[8]，農戶對于宅基地承包使用權抵押貸款有著迫切需求，農民將宅基地承包使用權抵押視為未來大額需求的備選融資工具。

綜上所述，學者們從不同層面和角度對宅基地抵押貸款制度構建的必要性及意義進行了詳細分析，為本文提供了重要參考。但以上文獻偏重于理論分析，幾乎未從制度經濟學視角對宅基地抵押貸款制度的構建進行分析。為此，本文運用新制度經濟學相關理論，對宅基地抵押貸款制度建構的動因及制約因素進行經濟學分析，為農村宅基地抵押貸款政策的制定提供決策參考。

二、宅基地抵押貸款制度建構制約因素

由于宅基地產權制度不完善、農村社會保障不健全等原因，我國宅基地抵押貸款制度建設起步較晚，各地宅基地抵押融資試驗也面臨著共同的制約因素。

（一）法律法規的制約

我國《擔保法》第三十七條第二款規定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的宅基地使用權不得抵押”。《物權法》對宅基地使用權依其設立方式的不同，對是否可以作為抵押物的問題作了完全不同的規定。第一百八十條規定，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等宅基地承包使用權可以抵押。第一百八十四條規定，不得抵押的財產有“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的宅基地使用權，但法律規定可以抵押的除外”。

我國多數農民擁有的宅基地產權在解釋上均屬于第一百八十四條不得抵押的情形。雖然各地都在試點宅基地使用權抵押融資業務，但均以地方性文件的形式獲準開展，各地在宅基地使用權抵押貸款抵押融資方面設置了一些限制，如抵押雙重擔保、抵押物處置風險等，宅基地使用權抵押貸款抵押融資面臨著法律法規與政策的風險。因此，宅基地抵押貸款試驗主要靠當地行政力量推動，一旦地方政府工作重心轉移或換屆，宅基地抵押貸款面臨著發展動力不足的困難。當宅基地使用權抵押合同的糾紛一旦訴至法院，當事人一方若提出抵押違法、合同無效的主張，法院要做出完全符合法律規定和政策要求的判決無疑是一件棘手的事情。特別是使用權流轉糾紛的一方涉及農民時，金融機構的債權可能遭遇“農村穩定問題”有可能會受損。宅基地使用權抵押貸款行為面臨的法律風險嚴重抑制了金融機構的參與熱情，增加了抵押人與抵押權人的交易費用，提升了金融機構的政策風險，導致效率損失。

（二）二元的城鄉社會保障制度

目前，我國城鎮已基本建立起較為完善的養老、醫療等社會保障體系，廣大農村社會保障體系尚未完善，仍以家庭保障為主體。對于大多數農戶而言，宅基地作為一種特殊的資源具有財產和社會保障二重職能。宅基地使用權這些特性與其所承擔的社會保障功能融為一體，在使用權上深深打上了社會保障功能的烙印。農民手中的宅基地在現階段依然具有較強的保障性資產作用，農民的生老病死主要依賴宅基地。因此，農民對宅基地使用權抵押融資持謹慎態度，其實質就是農民在農村社會保障體系缺失下的本能的自我保護。

（三）不完善的宅基地價值評估制度

宅基地使用權抵押融資的本質在于以使用權作為抵押物，從金融機構取得擔保資金。因此，宅基地價值的評估對于宅基地使用權的抵押顯得尤為重要。宅基地使用權作為一種用益物權，與普通債權抵押擔保不同，其價值很難用一個客觀的標準去準確衡量。同時，我國權威的宅基地價值評估組織較少，對宅基地抵押價值的評估主要憑貸款人主觀判斷，于是宅基地的商品價值很難被表現出來，這就降低了融資雙方的積極性。

（四）不完善的融資運作機制

一是宅基地承包使用權處置障礙。根據抵押合同約定，當農戶不能如期償還抵押貸款時，部分農民因無法按時還貸款會失去宅基地的使用權，金融機構就可取得宅基地使用權的處置權。但金融機構不能直接經營宅基地，直接參與經營宅基地不符合經濟理性，宅基地使用權如何處置成為了最為關鍵問題。

二是承接宅基地抵押融資的金融機構缺失。在我國，作為從整體上提升農業基礎設施建設水平、扶持農業經濟發展的農業發展銀行，由于其金融服務目標的宏觀性很強，很難有精力顧及到對小塊宅基地農業經營活動方面的資金供給。農村信用社雖承擔農村金融服務使命、唯一正規金融組織機構，但農村信用社基礎較薄弱、資金實力不強。信用社一直壟斷著農村信貸市場，缺乏外部競爭壓力，其服務功能逐漸被弱化，制約了競爭性農村金融市場的形成，導致農村金融工作效率低下。因此，承接宅基地使用權抵押融資的農村金融機構的缺失也是宅基地抵押貸款制度構建面臨的重要制約因素。

三、宅基地抵押貸款制度構建路徑選擇

（一）進一步明確宅基地產權

宅基地抵押融資是不改變宅基地所有權性質、不轉移宅基地占有及宅基地用途的基礎上運作的。在實際操作過程中，金融機構更傾向于接受使用權主體明確的宅基地作為抵押品。為此，國家應盡快修訂《宅基地承包法》、《物權法》等相關法律法規，以法定的形式賦予農民真正的所有權，真正擁有體現所有權的占有權、使用權、收益權、處置權。同時，在堅持宅基地集體所有的基礎上，依法將宅基地產權的諸項權能與所有權進行剝離，適度放松對宅基地使用權限制，讓農民充分擁有完整的宅基地使用權，保障從法律層面對宅基地的“確權”走向全面“還權賦能”，還農戶以完整的宅基地使用權、收益權和自由處置權，提高宅基地的市場價值。

（二）發行宅基地債券

通過發行宅基地債券的方式去吸收社會資本參與是宅基地融資，宅基地債券發行成功與否將成為我國宅基地抵押貸款制度構建的關鍵點。發行宅基地債券應注意以下問題：

一是做好宅基地債券發行的基礎性工作。對宅基地進行詳細登記，如宅基地的數量、質量、權屬問題等。二是債券發行的總額不得超過抵押使用權價值總額，宅基地債券的面額應有區分。三是宅基地債券的利率依據市場利率水平協商制定，其利率低于市場利率由于，宅基地債券安全性方面比其他債券更強，在制定發行利率時，可以考慮比市場利率稍低一些，以確保宅基地債券的順利流通。同時，宅基地債券不同于其他普通債券，其具體操作技術要求也差異，因此，須單獨創建宅基地債券發行、交易、退出的證券市場。

（三）建立全面的宅基地估價體系

能否對宅基地價值進行科學估價是借貸雙方能否達成貸款協議的關鍵所在。為此，建立完善的宅基地價值估價體系成為構建宅基地抵押貸款制度的重中之重。

一是進一步完善宅基地等級劃分標準。目前，我國大部分農村尚未對其經營宅基地進行等級劃分。在等級劃分基礎上才能形成對宅基地價值的綜合評定，進而形成合理、完善的宅基地價值評估價體系。

二是進一步明確宅基地評估機構。目前，我國現有的宅基地評估機構大多數均隸屬于各級政府，在委托者與評估者的身份重疊的評估體系下，極易導致宅基地估價不合理，對廣大農民的利益造成嚴重損害。因此，成立自負盈虧、自主經營、保持中立的第三方評估機構已迫在眉睫。

三是健全宅基地價格管理制度。基準宅基地價格是宅基地價值評估管理工作的基點，政府要依據宅基地交易市場的行情，制定完善的宅基地評估管理制度以確保準確、及時地更新宅基地基準價格，為宅基地價格管理提供制度保障。

（四）建立宅基地抵押貸款風險防范機制

一是建立宅基地金融的信貸風險防范機制。通過組建農村信貸擔保機構和再保險公司，以降低宅基地抵押貸款的信貸風險。

二是建立農戶基本生活保障機制。進一步完善農村社會保障體系，建立農民最低生活保障機制。

（責任編輯：湯戈于）

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