銀行領域金融消費者權益保護探究

摘 要：近年來，隨著金融業的快速發展，金融消費糾紛頻發，金融消費者保護問題日益突出。銀行業作為我國金融業核心，保護銀行領域金融消費者權益是我國金融市場得以健康發展的重要保障。當前我國“一行三會”均已成立金融消費者保護部門，彰顯監管部門對金融消費者保護空前的重視。本文立足于銀行領域，分析我國金融消費者權益受侵害的原因，并提出相關的對策和建議，以此完善金融消費者保護體系。

關鍵詞：金融消費者；銀行糾紛；權益保護

中圖分類號：F224 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）09-0058-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.09.14

我國經濟多年來的高速發展，人們的生活水平得到顯著的提升，金融消費在人們的生活中扮演著越來越重要的角色。隨著金融市場的發展，金融產品的復雜性和專業性也越來越高，普通消費者與金融機構之間的信息不對稱越拉越大，一些地區金融機構侵犯消費者權益的案件時有發生。銀行業作為我國金融業的核心，與百姓的日常生活聯系非常緊密，保護好銀行領域金融消費者的權益，維持良好的金融消費秩序，是我國金融監管機構與銀行業自身都必須面對的問題。

一、金融消費者及其權利

（一）金融消費者的概念

我國目前尚無法律對金融消費者作出明確定義，但根據我國《消費者權益保護法》規定，消費者為生活消費購買、使用商品或接受服務，其權益受本法保護。據此，金融消費者可以界定為因非生產、非交易需要而購買、使用金融商品或接受金融服務的自然人。同時應當明確的是，金融消費者并不等同于金融客戶，后者僅指當前與金融機構有業務關系的個體。金融消費者的外延更廣，不僅包括正在使用金融產品或接受金融服務的客戶，還應包括曾經與金融機構有業務關系的個體、以及為獲得金融產品或服務而與金融機構接觸的潛在客戶。之所以強調金融消費者的外延，是因為在后兩種情況下的個體雖然不是銀行的當前客戶，其權益同樣可能受到銀行的侵害，例如在個人隱私方面，其在銀行所留個人信息被泄露給其他機構甚至被非法濫用[1]。

（二）銀行領域金融消費者的權利受損的實踐表現

1.財產安全權。金融消費者在購買、使用銀行產品和接受銀行服務時依法享有其財產不受侵害的權利，這是銀行消費者應享有的最基本的權利。但近年來由于銀行磁條卡安全性不佳，導致消費者被“克隆卡”盜取存款的事件頻繁發生。不法分子通過在自動柜員機或在自己的店鋪中安裝攝像頭和讀卡器，盜取持卡人密碼以及銀行卡信息，再用一張空白磁條卡便可輕易偽造銀行卡并將持卡人的資金取現或轉賬或消費。另外，一些銀行對定期存款少計利息、不及時處理掛失造成消費者資金損失等也是常見的侵權例子。

2.公平交易權。銀行與消費者形成合同關系或法律關系時，應當遵循公平、公正、誠信的原則，不得強行要求消費者購買、使用其產品或接受其服務。在公平交易方面，侵犯消費者權利主要表現在兩點上。一是不合理的收費，銀行業亂收費問題一直是社會輿論關注的焦點，一些商業銀行收費種類復雜、名目繁多，少則幾十項，多者數百項，收費標準從十元到幾十元不等。對于這些收費項目，消費者只能被動接受，顯失公平。二是部分商業銀行多利用格式合同等與消費者確定法律關系，或免除銀行責任，或加重消費者的責任，金融消費者受自身知識、交易環境、時間等所限，常常無法判斷其中是否含有不公平條款，以致被侵權。

3.知情權。銀行領域金融消費者享有知悉其購買、使用的銀行產品或所接受服務的真實情況及必要知識和信息的權利。銀行負有為銀行消費者提供銀行知識或信息的義務，如產品和服務的所蘊含的專業知識、潛在風險等。享有知情權，是金融消費者在消費中實現公平交易的前提條件。然而在實踐中，由于銀行產品的信息不對稱，銀行工作人員受銷售額提成等利益驅動，常會進行一些虛假宣傳，隱瞞其不足之處，給消費者帶來潛在損失。例如，一些銀行在銷售理財產品時，往往片面夸大其投資收益，甚至對預期的利益作虛假陳述，致使消費者在只得到片面信息后就做判斷，導致消費者作出不理智的決定。另外，一些銀行信用卡收費名目繁多，卻并沒有盡到說明解釋義務，對于諸如罰息和滯納金的算法、可能導致信用記錄不良的風險等，不做過多提示。

4.隱私權。銀行領域金融消費隱私權是指銀行消費者在購買、使用的銀行產品或所接受銀行服務的過程中，享有相關信息保密的權利。在未獲得消費者同意的情況下，銀行不應將其個人信息泄露給任何第三方機構。消費者在銀行消費時需要提交較為詳盡的個人信息，銀行在如何運用這些信息上有很大的隨意性。

5.求償求助權。金融消費者在消費過程當中，因為非自己故意或過失而導致個人財產或權利受到非法侵害時，有向銀行提出請求賠償的權利。消費者在實力強大的銀行面前往往處于十分弱勢的地位，且缺乏便捷有效的投訴渠道。保障其求償求助權，是使消費者的合法權益真正得到保護的關鍵所在。

二、我國銀行領域金融消費者權益保護現狀分析

隨著銀行業的體制改革，銀行的服務意識和服務水平都在不斷進步，銀行消費者權益的保障程度有所加強。由于我國銀行消費者權益保護法律制度和體制機制不健全，缺乏維護銀行消費者權益的專門機構，金融消費者維權難度很大，一旦消費者權益受到侵犯，他們能否取得相應的補償往往只能決定于銀行的態度，十分被動和弱勢。

（一）金融消費者權益保護法律體系不完善

我國現行《消者權益保護法》、《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》等法律，涉及銀行消費者保護的內容。其中，《消費者權益保護法》是針對一般商品和服務消費過程中如何保護消費者權利的法律，其規定較為原則，在制定過程中并沒有考慮金融消費的專業性和特殊性，對金融消費者無法提供針對性的法律保護?！渡虡I銀行法》、《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》等法律盡管在保護銀行消費者合法權益方面作出了一些規定，但這些法律出發點在于維護銀行業的安全與效益、規范銀行運行秩序，對于銀行消費者保護的規定顯得十分不足，尤其是對監管機構在銀行消費者保護問題上的職責規范不夠明確。例如《銀行業監督管理法》雖然在第一章就提到要“保護存款人和其他客戶的合法權益”以及“促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心”，該法條文只是一種原則上的監督制度安排，而沒有涉及銀行消費者保護的具體內容。另外，2003年修改后的《商業銀行法》將“保護存款人和其他客戶的合法利益”同商業銀行的利益保護統一在一起，在實踐中常出現銀行消費者與商業銀行間發生利益沖突的情況，這時如何處置爭議，怎樣保證處于相對弱勢地位的銀行消費者的利益不被忽視，《商業銀行法》缺乏相關的規定?？偠灾覈y行消費者權益保護在法律層面的主要問題在于：這些法律都只是原則性地觸及了金融消費者保護問題，規定過于籠統，相關法律規章內容薄弱、體系零散，在實踐中缺乏可操作性，難以保障目前力量薄弱的消費者的合法權益[2]。

（二）金融消費者權益保護專門機構長期缺失

長期以來，我國金融消費者權益保護主要是依賴于消費者協會和相關金融監管部門。消費者協會作為社會性團體，在處理銀行領域金融消費者糾紛缺乏必要的金融知識與專業技能，再加上《消費者權益保護法》在金融消費者權益保護上的局限性，消費者協會對金融消費者權益的保護作用十分微弱。我國銀監部門盡管承擔了部分保護金融消費者合法權益的職責，但這種保護更多側重對銀行業金融機構的規范性、安全性進行監管，而在消費者基本權益強制性監管保障以及處理金融消費者投訴和解決糾紛的機制上都處于空白狀態。同時由于我國法律法規未明確界定銀行監管部門維護金融消費者權益的法律地位，《銀行業監督管理法》及其他監管法律法規也未對銀行消費者權益保護提出明確的要求，也弱化了其對消費者的權益保護的意識。不過可喜的是，人民銀行和銀行業監督管理委員會均于2012年下半年在各自內部成立了金融消費者權益保護局，針對金融消費者保護機構的職責分工、制度保障等一系列細化機制均在醞釀之中，這些機構的設立有望改變金融消費者“無人看管”的局面。

（三）金融消費者保護的基本路徑欠缺

目前我國尚未建立獨立于銀行之外的金融消費者糾紛處理機制，現有的監管部門和行業自律體制對于金融消費者的投訴問題都沒有相關的制度安排，這使得消費者的投訴只能求助于銀行內部投訴機制或者訴諸司法途徑。我國銀行雖已普遍建立起投訴管理機制，但由于銀行業自身的壟斷性質，對待投訴還停留于被動受理、消極處理的層面上，常常導致案件無疾而終，作用有限。而傳統的訴訟程序存在周期長、費用高、舉證難等問題，加之單個消費者往往處于比較弱勢地位，一套程序走下來，不僅費時費力，成功率也不高。另外，銀行糾紛有損失額度小，受侵害人數多的特點，傳統的訴訟程序維權成本過高，大多數人也就放棄了。在自律機制上，銀行業協會雖已成立多年，但從其運作情況看，主要以促進銀行作為會員單位實現共同利益為宗旨，側重于銀行業的經營規范與穩健，而很少關注消費者利益，對于消費者與銀行之間糾紛也沒有任何的制度安排。當消費者與銀行之間發生利益沖突時，銀行業協會作為銀行機構的“代言人”，往往維護銀行利益有余，保護消費者權益不足，反而加深了消費者與銀行業之間的對抗情緒。

三、完善我國銀行領域金融消費者保護機制的思考

（一）進一步完善金融消費者權益保護的法律體系

金融領域中較為完備的法律體系可體現為兩種模式。一是對現有相關法律進行修訂，對消費者的含義進行擴大解釋，將金融消費者納入消費者權益保護體系，并對金融消費者權益以專章專節的形式進行規定。二是制定金融消費者權益保護法，專門對金融消費者進行保護。不過第二種模式的立法時間較長，程序也相對復雜，難以立即應對當前金融市場發展中出現的問題和對金融消費者權益的保護。筆者認為，通過立法保護金融消費者權益可遵循兩步走。首先可先對我國現有的相關法律進行修訂。一是明確將金融消費者納入《消費者權益保護法》保護范疇，為金融消費者保護提供明確的法律依據；二是修訂《商業銀行法》，將保護對象由存款人擴大到所有銀行的金融消費者，對于銀行在消費者保護上需要重點關注的事項作出強制性規定，以促使銀行形成消費者保護意識并建立相關機制；三是修訂《銀行業監督管理法》，明確將銀行領域消費者保護作為銀行業監管目標之一，明確監管機構對金融消費者保護的具體職責。

其次，在完善現有法律的基礎上，著眼于金融業發展的長遠利益，進行專門立法，盡快制定《金融消費者權益保護法》。在《金融消費者權益保護法》中，應突出金融消費者權益保護的立法價值取向，應重點包含以下幾點內容。一是明確金融消費者概念及范圍，在銀行領域不僅包括存款人，還應包括貸款人、中間業務客戶等所有銀行產品、服務的消費者。二是明確金融消費者的合法權利，包括財產安全權、公平交易權等，同時應強化銀行對金融消費者的信息披露義務，保證消費者在接受銀行產品服務前充分了解其風險和特點。三是確立金融消費權益保護的基本原則，如傾斜性保護原則、差異化保護原則、保護和教育并舉原則等。四是明確賦予專門機構行使金融消費者權利保護職能，要求在監管部門內部內部建立簡捷、高效的糾紛處理機制。

（二）建立協調統一的金融消費者保護機制

目前我國人民銀行、銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會均已下設消費者權益保護局（證券監督管理委員會下設為投資者權益保護局）。在實踐中，“一行三會”各自設立一個單獨機構承擔消費者保護職責，體制更順，可以說契合了分業監管的原則和要求。但不可否認的是，這種工作模式忽視了當前我國商業銀行向金融控股公司轉變以及交叉性金融產品快速發展的事實，在這種情況下，如果各保護局之間相互割裂，反而會降低執行的效率，甚至出現“踢皮球”狀況，致使金融消費者權益得不到切實保障。因此，當務之急是盡快建立“一行三會”金融消費者權益保護協調機制，在工作中建立適度統一與合理分工的管理模式。鑒于人民銀行在目前我國金融體系中處于宏觀管理的地位，建議由人民銀行綜合協調銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會分工負責的金融消費者保護工作格局。在這個格局中，人民銀行在開展自身職責范圍內的消費者保護工作的同時，還應負責協調健全政策法規，促進各監管部門間的信息交流，對交叉性金融工具進行風險監測及交叉性金融產品消費者的保護工作。銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會的金融消費者（投資者）保護部門分別負責各自領域的金融消費者保護工作，包括規章制度建設、投訴的受理處理和金融教育等。由于“一行三會”消費者（投資者）保護部門均成立不久，而金融消費權益保護工作任重道遠，“一行三會”有必要加強深入合作，在工作中保持溝通、協調，探索建立有效的工作協調機制，合力加強金融消費者保護。

（三）構建多元化的糾紛處理機制

在金融消費者權益的救濟方面，要采取多種方式為消費者提供救濟，建立一套行之有效的糾紛解決和補償機制。由于傳統訴訟方式對于保護金融消費者在效率上具有較大的局限性，因此有必要在銀行機構內部、監管部門以及銀行業協會構建更為便捷高效且更具專業性的解決機制。第一，銀行應加強內部投訴管理機制建設，提高對投訴處理的認識，為消費者投訴提供一個便捷的渠道。各金融監管部門對此負有監督責任，應定期評估各銀行的投訴處理情況，并通過一些規章制度逐步提高內部投訴在受理、調查、處理辦法、解決時限等方面的規范程度。第二，人民銀行、銀行業監督管理委員會等金融監管部門應建立健全的糾紛解決機制，當銀行內部糾紛處理未能達成滿意結果時，消費者可向監管機構進行投訴。在這一點上，可利用人民銀行分支機構現有網點分布廣泛的優勢，在法律上明確由人民銀行金融消費者保護局牽頭負責處理金融消費者投訴，建立統一的金融消費者投訴平臺，人民銀行及其分支機構應承擔對于投訴的受理、調查取證、調解以及裁定的責任。另外，銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會也應在各自領域承擔處理金融消費者權益糾紛的職責。第三、銀行業協會應充分利用同業自律組織的優勢，規范和約束金融同業的行為，積極協調處理消費者與銀行間的各類糾紛，以避免和減少消費者不得不訴諸司法途徑的情形[3]。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]中國人民銀行西安分行課題組.目前我國金融消費者保護的現狀、存在問題及對策建議[J].西部金融，2010（8）.

[2]李源洪.中國銀行業消費者權益保護需重點關注的幾項工作[J].銀行家，2012（10）.

[3]姜建清.加快健全銀行業消費者權益保護長效機制[J].中國金融，2012（11）.