經濟轉軌、制度變遷與我國的中央銀行制度

摘 要：市場化中央銀行制度的確立是我國30多年改革開放的重要成就之一，也是我國一系列金融制度變遷中最重要的組成部分。本文從機構調整、貨幣政策工具的啟用以及央行制度漸進轉軌面臨的挑戰等幾個方面對我國中央銀行制度變遷進行簡要地回顧與評析，與發達國家的中央銀行職能進行了對比，并對我國中央銀行實現貨幣政策調控由數量向價格型轉變提出了幾點建議。

關鍵詞：中央銀行制度；轉軌經濟；制度變遷

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）10-0026-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.10.06

在轉軌經濟的理論研究中，專門針對中央銀行制度變遷的文獻并不多①。一方面，在傳統的計劃經濟中，只有形式意義上的中央銀行，只是履行簡單的支付結算職能，談不上對宏觀經濟金融的調控和貨幣政策的制定與執行。另一方面，對轉軌經濟中央銀行的討論更多集中于其與政府部門的關系上，即中央銀行的獨立性上，這也是當前市場經濟國家中央銀行制度研究的重要課題，不唯轉軌經濟所獨有②。因此，轉軌經濟中央銀行制度的建立過程就是恢復和重建市場經濟中央銀行的模式和職能的過程，我國的中央銀行制度也是在這一背景下逐步展開的。由于實行“大一統”的集中計劃經濟模式，我國在1978年開始逐步恢復和完善現代意義上的中央銀行制度，經過30多年的發展與變遷，具有中國特色的中央銀行制度已經初步確立。在此過程中，我國究竟應該建立什么形式的中央銀行制度體系，它應該有一個什么樣的機制體制、基本職能、目標體系、政策工具和操作平臺，一直處于不斷的變遷和探索中。本文試圖從機構調整、貨幣政策工具啟用或放棄以及漸進轉軌中央銀行面臨的挑戰等幾個方面，回顧與評析改革開放以來我國中央銀行制度變遷。

一、中央銀行制度變遷下的機構調整

機構調整是轉軌經濟建立中央銀行制度的基礎，也是完全確立中央銀行在宏觀經濟金融調控地位的基礎。與我國經濟改革實施漸進轉軌模式相一致，我國的中央銀行的機構變遷也沿襲這一理念，是一個漸進過程。這種變遷模式具有逐步試錯的優點，但也可能使轉軌的過程變得很漫長，產生額外的成本[1]。本文以中央銀行制度確立的標志性事件為分界點，將我國自1978年改革開放以來的中央銀行機構漸進調整分為四個階段（見圖1），我國市場化的中央銀行制度也正是在歷次的機構調整中得到逐步完善。

（一）1978—1984：中央銀行機構的恢復與建立

1979年10月，鄧小平同志提出“要把銀行作為發展經濟、革新技術的杠桿，要把銀行辦成真正的銀行”，從而開始了恢復金融、重構金融組織體系的工作。改革開放初期的中央銀行制度的恢復與建立階段也是深化認識銀行概念與性質階段，通過將中央銀行與專業銀行職能的分離，初步建立了我國銀行金融體系。中國農業銀行1979年3月重新恢復成立。不久，中國銀行和中國人民建設銀行也分別從中國人民銀行和財政部分離出來。1983年9月國務院發布《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，確立了中國人民銀行的性質與地位。1984年，中國工商銀行從中國人民銀行分離，承擔了原有中國人民銀行辦理的金融經營業務。至此，我國新的銀行金融體系初步形成，中國人民銀行在機構設立上完成了同專業銀行的分離，逐步向中央銀行設計上靠攏，恢復中國人民銀行應有的中央銀行性質。

（二）1984—1994：中央銀行機構的初步實踐

此階段是我國深化經濟體制改革的探索階段，也是經濟發展嘗試市場調控的階段，不論是財政的還是貨幣的。盡管在此階段沒有發生大的機構調整，但卻是中國人民銀行履行中央銀行職能的初次重要實踐，很多具有市場特征的貨幣政策工具開始得到運用①，并且在宏觀經濟調控中發揮作用，為以后的中央銀行機構調整做了重要的鋪墊。在此階段我國經濟保持了較高的增長速度，但經濟增長的波動很大，而且一段時間通貨膨脹也呈現高位波動特征（見圖2）?？梢哉f我國中央銀行嘗試履行職能的一開始就面臨著轉軌經濟特殊性的嚴峻挑戰②，需要創造性地將一般貨幣政策工具與特殊的轉軌經濟相結合。

（三）1995—2003：中央銀行機構的逐步完善

隨著我國經濟金融業的逐步發展，將金融諸多監管職能集于一身的中央銀行模式不再適應經濟的整體發展，我國中央銀行機構設置從外部到內部都進行了較大規模的調整，使中央銀行的工作更加集中于貨幣政策和宏觀金融領域。1995年3月正式頒布的《中國人民銀行法》為這些機構調整奠定了法律依據。從外部調整看，1992年中國證監會成立，專門行使對證券市場的監管，中國人民銀行保留對證券機構的監管權。1997年召開的全國金融工作會議決定由證監會統一管理證券行業，中國人民銀行不再行使對證券機構的監管權。1998年11月中國保監會成立，中國人民銀行將對保險公司的監管權移交給中國保監會。這兩次金融監管體制改革使中央銀行能夠更加集中精力加強宏觀調控，強化對銀行業以及除證券和保險之外的非銀行金融機構進行監管。從內部調整看，1998年10月，中國人民銀行對管理體制進行了重大改革，撤銷了31個省、自治區、直轄市分行，在全國設立了9個跨行政區劃的分行。此項改革突出了中央銀行組織體系的垂直領導，強化了中央銀行實施貨幣政策的獨立性。這一時期的機構調整使中國人民銀行的職能更加集中于宏觀金融領域和貨幣市場。

（四）2003—現在：中央銀行機構的成熟與發展

由于在原有的中央銀行法框架下，中央銀行兼顧制定貨幣政策與監管銀行，不僅分散了精力，而且容易引發“道德風險”，同時與我國的分業經營和分業監管理念不一致。因此，銀行監管職能從中央銀行分離，另設機構成為必要的步驟，2003年4月設立了中國銀監會。2003年12月，全國人大常委會通過了修改后的《中國人民銀行法》，從法律上厘清了中國人民銀行與銀監會的職責。至此，自改革開放以來，通過對中國人民銀行的機構調整，我國最終形成了“一行三會”的金融監管框架。根據2008年7月國務院對人民銀行職責、機構、人員做出的新規定，賦予人民銀行諸多重大金融問題的協調職能，強化人民銀行在維護國家金融安全中的重要作用；更加強調人民銀行在完善匯率形成機制和監測跨境資本流動的職能；會同有關部門制定金融控股監管規則等。

二、中央銀行制度變遷下的貨幣政策工具

中央銀行熟練的選擇和運用各類貨幣政策工具來調控宏觀經濟金融運行是成熟中央銀行的重要標志之一，但中央銀行貨幣政策工具的類型、選擇范圍及其創新又內生地受到經濟發展水平、金融市場成熟程度的制約。由表1可知，我國中央銀行實際上是在不同的時點上陸續啟用了不同類型的貨幣政策工具，反應了這方面的特征。經過30年的發展，我國中央銀行的貨幣政策工具體系已經得到了豐富和完善，但目前仍然以相機決策、臨時性和數量型工具為主，帶有一定的模仿性[2]，與以價格型貨幣政策工具為主的成熟市場經濟中央銀行相比，仍然存在較多需要完善的地方。

（一）貨幣政策工具的選擇：傳統工具與創新工具

目前我國中央銀行貨幣政策體系應該說已經具備了市場經濟中央銀行調控的所有基本工具且有所創新。在改革開放初期，主要以貸款限額和再貸款控制等有計劃色彩的方式調節銀行的信貸行為。1984年啟用存款準備金制度和利率工具，貨幣政策逐步向間接調控轉變。1997年銀行間債券回購業務開展，為中央銀行通過開展公開市場業務奠定了基礎。為進一步豐富公開市場操作工具，2003年中國人民銀行創新性地啟用中央銀行票據。2007年上海銀行間同業拆放利率（Shibor）的順利發布，為建立完善我國貨幣政策調控從數量型向價格型轉變奠定了基礎。2013年初創設了公開市場短期流動性工具和常設借貸便利，在銀行體系流動性出現臨時性波動時相機運用。我國中央銀行的配套金融創新也不斷推出，2005年5月人民銀行重新啟動企業短期融資券，2008年啟用了期限更長的中期票據，先后推出債券遠期交易、人民幣利率互換試點、遠期利率協議、人民幣對外幣遠期業務、外匯掉期交易，進一步豐富了金融市場價格發現功能和避險功能，從整體上完善金融的資源配置功能。

（二）貨幣政策工具的轉變：從數量型走向價格型

間接方式調控宏觀經濟是市場經濟的基本目標取向，不論是信貸計劃、現金計劃還是貨幣供應量等數量調控目標和方式都存在諸多問題，既擾動了實體經濟的正?；顒樱植荒軐崿F價格調節市場這一貨幣政策的根本目標。1998年取消信貸規?？刂坪?，中國人民銀行一直把中間目標鎖定在單一貨幣供應量指標之上，但由于貨幣供應量的變化有外生變量的特征，而且又有內生變量的特性，與經濟發展的相關性間存在較大的不穩定性，這些都影響到了貨幣政策的制定和執行。貨幣政策工具從貨幣供應量為主的數量型工具向以利率、匯率為主的價格型轉變成為我國中央銀行政策工具轉軌未來的基本取向。其中最為基本的一點，就是要進一步完善利率、匯率的市場化形成機制，只有利率市場化后，中央銀行才可能通過公開市場操作，影響資金供求，形成中央銀行的目標利率，進而影響市場的借貸行為和投資消費行為。

我國在利率市場化方面已經取得了較大的進展，從1996年6月放開銀行間同業拆借市場利率開始，到逐漸放開債券市場債券回購和現券交易利率、再貼現和轉貼現利率、政策性銀行金融債券利率，并于1999年9月成功實現國債在銀行間債券市場利率招標發行。在信貸市場上，1998年開始逐步擴大貸款利率浮動幅度，簡化貸款利率種類。2013年7月中國人民銀行決定全面放開金融機構貸款利率管制，由金融機構根據商業原則自主確定貸款利率水平，存款利率放開也穩步推進。自改革開放以來，我國進行了兩次變化較大的匯率改革，實行了以市場供求為基礎、單一的、有管理的人民幣浮動匯率制度。2005年7月實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的幅度匯率度后，人民幣匯率的彈性有所增強。2010年6月，進一步推進人民幣匯率形成機制改革，增強人民幣匯率彈性。2012年4月，將人民幣兌美元匯率波動幅度放寬至1%。

三、漸進轉軌中央銀行制度變遷面臨的挑戰

（一）行政主導改革傳統與中央銀行制度

經濟發展歷史和較多的文獻表明，“為打破貧困陷阱、啟動增長，東亞的大多數國家都建立了權威發展模式（Authoritarian Develop mentalism， AD），或者說有良好經濟推動能力的權威政府”[3]，行政部門在推進東亞經濟改革中有重要影響，而且這種行政力量在經濟得到發展后也很難退出。行政主導傳統也延續到金融改革領域，包括日本、亞洲四小龍（香港除外）、東南亞國家以及中國，它們的金融改革幾乎都伴隨著劇烈的、政府主導的金融機構調整，而這種調整考慮到制度的路徑依賴特征，往往采取漸進模式和雙軌制模式，保留了很多有計劃色彩的制度設計。因此，在市場化過程中，政府部門還不習慣采借助市場力量、用引導方式來促進金融機構按市場方式運行，更習慣于采用指令性方式推進金融改革和金融調控，出現了金融改革“機構范式”與“權威政府”融合的重要特征，中央銀行無法在機構設立和貨幣政策上進行有效的獨立。

（二）貨幣政策目標多元和貨幣政策效果

當前，我國中央銀行的貨幣政策目標呈現多元化特征，防止通貨膨脹、促進經濟增長、實現充分就業、維持相對穩定的匯率、確保金融系統穩定都是我國貨幣政策的重要內容。但從實踐看，這些目標存在不同程度的不兼容特征。因此在貨幣政策執行過程中可能存在內在的矛盾和利益沖突，導致貨幣政策很大程度上呈現相機決策和臨時性。盡管相機決策是新興市場國家較為通用的貨幣政策模式，具有一定的靈活性和實用性，卻是以貨幣政策效果的不確定性（indeterminancy）為代價。

（三）貨幣政策目標與貨幣政策工具創新

貨幣政策工具創新是衡量一家中央銀行調控宏觀經濟金融的重要能力，從轉軌經濟的中央銀行的貨幣政策工具上看，盡管有所創新，更多的是模仿。從某種情況看，轉軌國家的貨幣政策由于受到的制約因素較成熟市場多，應該有更多的貨幣政策工具創新，但目前我們尚未觀察到。從我國中央銀行情況，在這方面我國中央銀行也有部分創新，比較有新意的就是“中央銀行票據”，它們能夠有效彌補公開市場操作工具的不足，同時還能夠大規模、定向控制流動性，但這樣的創新仍然較少。與此相對應的是，成熟的中央銀行制度國家貨幣政策工具卻不斷出現，一個最新的典型案例是美聯儲在應付近年發生的次貸危機所做關于貨幣政策工具創新，推出了具有創新性的新的借貸安排。根據聯儲2009年7月21日向國會提交的《貨幣政策報告》，其應對次貸危機的貨幣政策操作工具有向存款機構和交易商提供信貸、向其他市場參與者提供信貸、支持重點機構和直接持有債券等四類、共13項措施，除“持有國債”為常規工具外，其余各項都是非常規或創新工具。實際上，為了有效的擺脫了對政府債券的依賴，聯儲早在2001年就開始考慮類似的貨幣政策工具創新，可謂未雨綢繆[4]。

（四）通貨膨脹與通貨膨脹預期管理

從貨幣政策的操作情況看，通貨膨脹及其預期是各國中央銀行最為關注的統計指標之一。自理性預期革命以來，如何在動態不一致框架下尋求最優貨幣政策規則一直是宏觀經濟研究的重要內容。同時，如何對市場預期進行有效管理成為宏觀貨幣政策重要內容。市場預期在熨平經濟周期中起到了重要功能作用，一項有關市場預期管理的經驗研究發現，羅斯福新政中的預期管理對大蕭條的結束起到了關鍵作用，通過廢除金本位制、平衡預算和小政府三大傳統信條，極大地改變了人們對貨幣供應的預期，這三大因素能夠解釋1933—1937年產出與價格恢復的70—80%[5]。但與此同時，市場預期，包括長期市場預期，從來就是不是穩定的，即便是上個世紀八十年代以來出現了顯著的大穩健期間，美國的長期市場預期都還在不斷發生變化①。轉軌經濟由于市場制度本身的不完善性，長期市場預期的不穩定性是經濟發展階段決定了的。因此，這種不穩定性對轉軌經濟中央銀行管理通貨膨脹預期提出了更高的要求，在制定貨幣政策的時候需要更加深入把握這種不穩定性下的一般規律。

（五）貨幣政策與經濟增長的非信貸化

轉軌經濟體金融發展的一個顯著特征就是——替代中央銀行基礎貨幣成為融資來源的金融產品快速增長，資本市場的發展和經濟增長的非信貸化構成了轉軌中央銀行的新挑戰。在傳統的貨幣政策銀行信貸傳導機制弱化、金融加速器機制受到約束情況下，同時受轉型國家金融發展的深度和廣度的影響，價格型貨幣政策工具平臺尚未建立起來，特別是貨幣市場尚未完全發育成熟，單一的數量型和價格型工具都不足以應付轉型期宏觀經濟金融形勢的變化。因此，充分認識宏觀經濟發展對銀行信貸融資渠道的依賴程度將變得非常重要，經濟增長的非信貸化有可能要求轉軌經濟中央銀行的貨幣政策工具進行方向和思路調整，這與貨幣政策工具由數量型向價格型轉變的趨勢是一致的。

（六）中央銀行與市場信息交流機制

相機決策的貨幣政策對市場信息的反映非常敏感，金融市場信息的形成機制，特別是資金價格形成機制，尤為重要。一般情況下，中央銀行可以根據自己把握的信息進行判斷[6]，也可以根據市場交易主體的行為進行判斷。但根據一般的經濟理論，監管者不可能比市場參與者更加了解自己的經營情況[7]，因此市場交易信息披露機制非常重要。交易行為需要在一定的市場平臺下進行，且能夠真實、準確的反映金融市場運行狀態，而轉軌經濟恰恰缺乏這樣的交易平臺、交易機制和交易規則。因此，在轉軌經濟中，完善金融市場信息形成機制變得尤為重要①。另外，艾倫·布林德（2009）還認為中央銀行與市場的交流能夠推動金融市場發展，提高貨幣政策決策的可預測性，乃至幫助中央銀行實現政策目標[8]。

四、中央銀行制度變遷基本方向：健全金融市場價格形成機制

經過30多年經濟轉軌，我國市場化的中央銀行制度已經初步建立，但受經濟金融發展水平和漸進轉軌的制約，中央銀行制度的完善仍然面臨諸多挑戰。在今后一段時間內，我國中央銀行制度仍然處于漸進轉軌中，需要通過逐步培育和完善幾類市場特別是銀行間市場，為我國中央銀行制度的轉軌搭建基礎平臺，其中最重要的就是要構建反映我國金融市場運行的即期價格指標體系，以它們為目標來推動實現中央銀行調控模式由數量型為主向價格型為主轉變，這也是我國金融業發展和改革“十二五”規劃所提出的目標。從現在的發展情況看，我們認為這一價格指標體系至少包括同業拆借利率、債券利率、票據利率和匯率，它們分別對應著四類不同的市場。

（一）完善銀行間拆解市場，強化Shibor的定價功能

2007年1月4日，上海銀行間拆解利率（Shibor）正式上線，經過近兩年的運行，發現其短端Shibor能夠充分反映市場資金供求變化，初步確立了其在貨幣市場的基準定價功能，但其仍然存在長端報價質量不高的問題，需要不斷完善。易綱（2009）認為Shibor能否替代官定利率成為市場存貸款利率定價的基礎，對我國深入利率市場化改革意義重大，他還進一步認為“Shibor能否確立基準地位，還關系到中國貨幣、債券市場的縱深發展，從而成為實現人民幣國際化的重要基礎設施和建立中央銀行利率間接調控體系的前體條件”[9]。

（二）完善銀行間債券市場，形成完整的收益率曲線

銀行間債券市場的完善不僅包括規模的擴大，還包括債券品種、債券期限的豐富程度上。一個完善的銀行間債券市場，有利于銀行調整其資產負債表，主動開展表外業務，靈活地調整其流動性。因此，進一步發展和完善短期融資券、中期票據地等短中期債券市場，對于貨幣政策的實施具有積極的作用。

（三）完善銀行間國債市場，培育基礎性調節市場

由于目前銀行體系仍然不強，因此商業票據市場還不能完成為短期債務市場提供市場基準的作用。完善的國債市場不僅有利于貨幣政策的實施，更重要的在于使其成為銀行進行資產負債管理的基礎平臺，成為中央銀行公開市場操作的吞吐貨幣供應量的基本手段，達到反映參與金融機構流動性狀況、中央銀行短期調控方向的重要市場。

（四）完善匯率形成機制，持續增強匯率的彈性

基本的經濟理論已經證明，固定的或缺乏彈性的匯率機制將極大的削弱貨幣政策操作目標的實現。資本流動無法通過匯率機制來完成的情況，這一責任就集中轉嫁給尚不發達的國內金融體系，使轉軌的金融體系面臨多種挑戰。因此，建立富有彈性的匯率形成機制，不僅利于貨幣政策操作目標的實現，而且可以刺激外匯市場的發展及相關金融衍生產品的創新，以形成一個完整的金融市場?！?/p>

（責任編輯：李興發）

參考文獻：

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[8]艾倫·布林德.貨幣政策：央行信息交流的利弊得失[J].比較，2009（5）：34-48.

[9]易綱.中國改革開放三十年的利率市場化進程[J].金融研究，2009（1）：1-14.