我國科技創新財政投融資的現存問題及建議

摘 要：科技創新是我國現階段加快轉變經濟發展方式的關鍵。財政投融資作為國家財政金融政策的重要組成部分，對于科技創新的發展具有重要的推動作用。我國科技創新財政投融資起步較晚，在資金籌集和資金運用等方面還存在一定的問題，需要借鑒發達國家的成功經驗，通過深化改革加以解決。

關鍵詞：財政投融資；科技創新；政策性

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）10-0035-04

一、財政投融資的內涵及對科技創新的影響

（一）財政投融資的內涵

財政投融資是指政府為實現一定的產業政策和其他政策目標，以國家為主體，采取有償的手段吸收社會閑散資金，并按照政府特定的政策目標進行資金投放，所產生的一系列資金籌集、資金運用及償還的活動。財政投融資不同于通常的金融活動，它是體現政府意圖的政策性投融資，總體上屬于財政的范疇，且與金融體系緊密相聯系，具有有償性、準公共性和政策性等特點。

（二）財政投融資對科技創新的主要影響

1.財政投融資對科技創新的先導性影響。科技創新過程具有風險高、投資大、周期長等特點，科技成果一經應用和推廣將會產生可觀的經濟和社會效益，并且為行業、社會成員共享，科技開發的產業關聯效應和滲透效應也會提高社會的勞動生產率。可見，科技創新活動所創造的社會收益遠遠超過成果創造者所獲得的私人收益，具有較顯著的外部效應[1]。由于社會的收益率遠高于企業的收益率，企業對科技創新活動的投資意愿不足，但政府財政投融資對科技創新活動直接或間接的支持，能夠對科技創新活動產生先導性影響，在保證此類科技創新活動供給的同時，也能鼓勵企業參與科技創新活動，帶動民間資本投資科技創新項目。

2.財政投融資對科技產業的資源配置影響。在科技創新行業中，一般生產競爭性領域的科技開發項目需要的資金較少、周期較短、風險較低，企業會較多的涉入此類項目，政府部門不需要過多的介入；一些關鍵性領域的技術攻關項目以及基礎研究項目需要的投入資金較多、周期較長、風險較高，企業的投資意愿不強，往往也不具備足夠的資金實力，企業較少涉入此類項目。這就需要政府運用財政投融資等手段為此類項目籌集資金，確保此類科技活動的正常開展。財政投融資不以盈利為主要目的，不追求單純的經濟回報，而是按照政府的政策意圖配置和調節科技創新資源，以彌補市場失靈。

3.財政投融資對科技投入產出的激勵影響。在科技創新的投入階段，財政投融資籌集的資金能夠緩解科技活動的資金壓力，保證科技活動的順利進行；在科技創新的產出階段，財政投融資提供的資金能夠幫助科技成果轉化為新產品并推向市場，降低新產品市場化所面臨的的風險。因此，財政投融資對科技活動提供的扶持資金在降低項目風險以及資金壓力的同時，還能夠對科技創新活動的投入產出產生激勵作用。此外，財政投融資具有較強的政策性，其資金投向體現了政府的政策導向和意圖，能夠增強民間資本的投資信心，吸引民間資本積極進入科技創新領域，從而提高科技創新活動的投入產出量。

二、我國科技創新財政投融資的現存問題

（一）科技創新財政投融資在資金籌集方面存在的問題

1.資金來源渠道較為單一。科技創新產業所需資金巨大，而我國目前財政投融資資金來源渠道比較狹窄，基本是依賴國家預算撥款和國家債務融資，對財政資金的依賴性較大。由于國家財政收支矛盾的存在，必然產生財政科技資金相對不足的問題，從而導致財政對科技創新產業的投資不足[2]。目前我國的社會保險基金、企業年金以及民間資本等各類資金還沒有完全納入科技創新財政投融資體系，制約了科技創新財政投融資的快速發展。以社會保險基金為例，從表1可知，近年來隨著我國社會保障體系的改革，社會保險基金的收入增長較快，資金流較充裕，但我國對社保基金的投資方式比較傳統，社保基金保值增值難度加大，對未來社保支出形成較大壓力。若能將社保基金納入科技創新財政投融資的籌資范疇，參與到風險低、效益好且資金需求量較大的科技創新項目中，不僅能夠緩解財政科技投資的部分壓力，也能夠為社保基金的保值增值開辟新的途徑。

2.財政科技投資的杠桿效應較弱。科技創新成果轉化為生產力不僅需要財政給予支持，還需要有助于企業發展的其他配套資金投入，財政科技投資很難單獨完成將科技成果轉化為生產力的重任。因此，在科技創新活動中應該充分發揮財政投資的杠桿效應，作為其他一系列投資的龍頭，引導其他配套資金進入科技創新領域。根據有關資料顯示，我國專利技術的實施率僅為10%，科技成果轉化為商品并且取得規模效益的比例為10～15%，遠遠低于發達國家60～80%的水平；高新技術產業產值僅占工業總產值的8%左右，也遠低于發達國家30～40%的水平[3]。可見，我國科技創新活動中的技術開發環節和產品市場化環節之間的銜接還不夠緊密，使得科技創新活動未能取得其應有的社會和經濟效益。主要原因在于，我國財政投融資對科技創新活動的支持，大多停留在為科技創新項目的技術開發環節提供資金扶持與融通上，而忽略了將科技成果向市場轉化，財政資金的杠桿帶動效應不明顯，未能有效帶動和吸引民間資金以及風險投資進入科技創新領域。

（二）科技創新財政投融資在資金運用方面存在的問題

1.資金使用效率不高。以高新技術產業為例，王敏晰（2010）通過實證分析得出結論：高新技術產業對經濟增長的促進作用尚未顯露，我國的高新技術產業的邊際生產率略低于傳統產業，尚處于投入大于產出的階段[4]。因此，我國科技產業財政投融資資金使用效率低下，主要是我國財政投融資體系的運作制度不完善。一是我國目前還沒有一個全國統一的對財政投融資進行全程管理的監管機構，多頭管理現象在地方財政投融資體系中表現得更為突出。地方政府進行財政投融資運作，管理權分散于不同的部門，負責投融資資金管理部門與項目決策部門往往不同，各部門間信息不對稱的存在，容易導致科技創新項目中重復性投資以及零投資并存的現象，從而降低資金的使用效率以及投資效益。二是我國財政投融資機構在對科技創新項目發放資金前缺乏全面的可行性分析以及成本效益分析，項目過程中缺乏有效的監督約束機制，項目結束后也缺乏有效的投入產出評價。這些評價管理機制的缺失，使得科技創新財政投融資無法維持“融資—投資—還款”的良性循環，容易引發政策性科技創新投融資鏈條的中斷。

2.資金投向政策性不強。我國財政投融資的政策導向沒有統一的標準，在投融資項目的選取上具有一定的隨意性。財政投融資項目的選擇本應體現出政府的政策意圖，而現實情況卻是政府存在著“越位”與“缺位”并存的問題。一些地方政府熱衷于投資經濟附加值高的盈利性項目，對于本應由政府通過投融資扶持的科技創新領域卻投入不足。使得科技企業資金短缺問題未能得到有效解決，科技產業的資源配置無法達到最優，也未能體現財政投融資的政策性本質[5]。此外，國家政策性銀行作為支持科技創新的主要金融機構，相對于科技創新融資，更傾向于投資回報率高、效益好、風險低的項目，這就與政策性銀行的特征不相吻合，且容易向市場傳遞錯誤的產業政策信息，從而弱化了財政投融資對科技產業的政策引導作用。

三、發達國家科技創新財政投融資的經驗借鑒

（一）資金來源的多樣化

發達國家科技創新的財政投融資資金來源多樣化，其資金來源包括了政府財政撥付、各種性質的政府基金以及發行的各種債券。以韓國為例，韓國產業銀行①的資本金都由財政撥付，資本充足率保持在10%以上，高于一般商業銀行。1993年韓國產業銀行通過發行由政府擔保的債券籌集的資金已高達財政投融資總金額的73.1%。目前韓國明文規定設置的各種政府基金已達36種，且全部納入財政投融資體系。另外，發達國家還十分注重使用新的金融工具籌集資金以支持科技創新，例如經營者期權、高新技術債券和知識產權抵押擔保等。美國的一些州政府通過發行工業開發債券籌集資金，將所籌資金以低息貸款發放給高新技術企業，從企業獲取的利潤償還債券本息；美國硅谷銀行對生物科技企業則采取知識產權擔保的方式發放貸款[6]。

（二）資金運用的規范性

一是發達國家財政投融資的投資方向都受到有關法律或法規的嚴格限制，不追求單純的財務盈利而是以政策性業務為本。資金投向主要有：基礎產業，主要是農業、郵電通訊、交通運輸等；具有混合物品性質的公共設施項目，如城市基礎設施建設；需要政策性鼓勵和資助的領域，如高新技術的開發、中小企業等。例如，美國政府對于投資量大、風險較高、私人投資較少的科技開發領域極為重視，財政投資占研究開發投資總額的40%以上。20世紀80年代以來，美國聯邦政府每年用于科學、太空和技術方面的支出都保持在40%以上[7]。二是發達國家財政科技投資的對象多是外部效應較強、風險較高的科技創新項目，為了保證資金的良性循環，政府對此類項目提供了長期的優惠政策，如稅收減免、利差補貼、虧損補償等。三是發達國家的財政投融資機構都是在嚴格遵守政府有關法律的條件下，采取類似于商業銀行的經營管理方式，在投資前必須對各科技創新項目進行綜合評估，只有在該項目有正常的還本付息能力下才會放款[8]，以提高財政資金的使用效率和良性循環。

（三）重視培養中小企業的創新能力

來自歐盟的研究結果表明，中小企業人均創新成果是大企業的兩倍，單位RD投入產生的新成果是大企業的3—5倍。但中小企業在資金獲取、經營管理等方面處于弱勢地位，需要政府的扶持和引導。發達國家重視通過財政投融資等政策手段來培養中小企業的科技創新能力，大致可分為直接、間接和營造環境三種方式（見表2）。直接方式就是政府資金以小額撥款、投資參股、低息貸款等方式直接注入中小企業；間接方式就是通過稅收激勵、信貸擔保、政策傾斜等手段扶持中小企業的發展；營造環境方式就是通過建立管理機構、高科技園區、提供科技服務等方式鼓勵中小企業進行科技創新。全方位的中小企業科技創新投融資扶持體系，有力地推動了發達國家的科技創新和技術進步。

四、完善科技創新財政投融資體系的政策建議

（一）發揮政府在科技創新財政投融資體系中的主導作用

在科技創新財政投融資體系中，由于科技創新涉及的行業眾多，投資數額巨大，單純依靠財政收入很難滿足投資需求。因此，政府應該充分發揮財政資金的主導作用和杠桿效應，引導多元化金融資本進入科技創新領域。首先，政府應該最大限度地降低各行業的準入門檻，鼓勵民間資本進入壟斷行業和基礎產業的創新部門。對于部分非營利的社會公益研發，也可以采取財政補貼、政府采購等方式吸引企業或個人參與。其次，政府應該進一步減少對企業以及民間投資的直接干預，轉而使用政策引導的方式，讓企業或個人能夠更加自由、靈活、公平地參與對科技產業的投資。最后，應借鑒發達國家對科技創新項目風險共擔的做法[9]，由政府行政部門或政府出資成立的實體機構為科技創新企業提供融資信貸擔保，并與商業金融機構合作，對投資風險以及收益分配進行合理的劃分，共同分擔科技創新活動的風險和收益。

（二）拓寬科技創新財政投融資的資金來源渠道

科技創新項目投入大、回收期長、收益具有不確定性，面臨著各種風險，需要政府介入予以引導。不過，以財政撥款和國債為主要資金來源的科技創新財政投融資體系的資金畢竟有限。因此，應拓寬多元化的融資渠道，以滿足資金需求。可以考慮將社會保險基金、企業年金以及民間資本等納入財政投融資體系。同時，為保障社會保險基金等的保值增值，在財政預算上，應該建立科技創新財政投融資的周轉資金和償債保障機制，從而形成“財政科技資金引導——社會資金廣泛參與——財政保障機制——科技創新發展”的良性循環。

（三）建立健全科技創新財政投融資的運作機制

1.構建科技創新財政投融資的績效評價系統。為提高科技創新資金的使用效率，應建立科技創新財政投融資的績效評價系統。在科技創新項目立項及投資前階段，進行全面的可行性分析以及成本效益預測分析，重點是評估科技項目的發展前景及投入產出情況；在科技項目研發過程中，通過跟蹤分析和評價，保證科技創新資金專款專用；在科技項目完成后，開展完整的投入產出績效的總體評價，全面分析科技創新財政投融資的實際績效，也同時為其他科技項目的財政投融資積累經驗。通過建立績效評價系統，推動科技創新財政投融資進入“融資—投資—產出—還款”的良性循環，實現科技創新財政投融資資金的使用效率最大化。

2.建立科技創新財政投融資的法律保障體系。為了確保科技創新財政投融資運作的規范性和政策性，政府應該建立健全科技創新財政投融資的法律保障體系，嚴格規定科技創新財政投融資的投資目標、融資方式、投資范圍、資金回收年限和管理機構的權利、義務等。完善知識產權法、專利法、中小企業促進法及相關金融法律法規，加大對知識產權的保護力度，為中小企業科技創新提供政策支持，在法律層面推動金融資本向科技創新領域的聚集，推動各類企業特別是中小企業的技術研發、成果轉化和產業化。同時，根據國家的宏觀經濟形勢進行適時調整，使科技創新財政投融資活動的全過程都能有法可依、有章可循，從而保證科技創新財政投融資的規范運作和快速發展。

（四）重視對中小企業科技創新的資金扶持

中小企業是科技創新的重要力量，我國中小企業特別是科技型中小企業融資難的問題一直未能得到根本性解決，影響了全社會的科技創新效率。基于此，應借鑒發達國家扶持中小企業科技創新的成功經驗，營造適合我國中小企業科技創新的政策環境。由政府成立專門的中小企業服務機構，其主要任務是幫助中小企業獲取資金，包括取得政府提供的風險資金，提供信用擔保以獲得商業銀行貸款，提供咨詢、管理培訓服務，以及幫助獲得政府的研發項目與合同等[10]；由政府出資設立中小企業科技創新的專項風險基金，基金中的財政投入主要是為了體現政府對中小企業的政策性資助，以吸引和帶動更多的社會資金投入科技型中小企業，從而有力推動中小企業的科技創新與發展。

（責任編輯：李興發）

參考文獻：

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