農村土地承包經營權確權

建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求。今年的中央一號文件明確提出，要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

中央政策

2008年10月，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確要求“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”。

2011年2月，《關于開展農村承包經營權登記試點工作意見》中明確指出承包經營權登記的主要任務是“查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經營權登記簿，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明確、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”。

2013年，中央一號文件提出：“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。”

政策解讀

中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文：“確權登記頒證是為了清晰產權，保護農民的財產權益。農村宅基地在本集體經濟組織內部是可以流轉的，但要賣給本集體經濟組織之外的人，是不可以的。如果宅基地可以賣給社會上任何人，那就是商品房，土地的性質就變了。”

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青：“為了更好地推動土地流轉，文件明確要求全面開展農村土地確權登記頒證工作，其中農村土地承包經營權的確權登記頒證工作將在5年內完成，農村宅基地在內的集體土地所有權和建設用地使用權也要盡快完成；同時要加快征地制度改革，提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有所提高、長遠生計有保障。但集體非經營性建設用地明確規定不得進入市場。”

農業部農村經濟體制與經營管理司有關負責人：“農業部將指導各地穩步推進農村土地承包經營權登記。農村土地承包經營權確權登記是一種物權登記，由縣級以上地方人民政府將農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發土地承包經營權證等證書，以進一步明確農民對承包土地的各項權益。”

建言獻策

北京大學國家發展研究院院長周其仁：“經驗和邏輯說，農村土地確權要到戶，長久不變，不再屈從農戶之間因人口變化調整土地的短期壓力，才能鞏固使用權，發展轉讓權，適應更大規模重組農村要素的現實要求。這其中的政策含義，就是確權到戶，長久不變（不得按人口變動調整土地），意在減免承包土地上無盡的債務，為更大規模的要素流動、轉讓、重組、再利用創造條件。這是包產到戶改革的繼續，也是比包產到戶更為深刻的改革。拿不下此役，拖泥帶水的土地制度必有拖泥帶水的城鎮化。”

全國政協常委、經濟委員會副主任孫曉郁：“在一些地方，損害農民合法土地權益的現象時有發生，對農民土地的剝奪隨意性大。農村土地確權從制度上強化了對農民土地權益的保護，有利于防止隨意侵害農民權益現象發生。”

廣西中華職業教育社主任錢學明：“無論是承包用地還是宅基地，對農民而言都意味著退路和利益，政府在推進城鎮化進程中對農民的土地權利必須慎之又慎。因此，農村土地確權成為農業轉移人口市民化的基礎工程。應加快做好農村土地確權，解決‘農民進城’的后顧之憂。”

全國政協經濟委員會副主任、北大光華管理學院名譽院長厲以寧：“土地確權會帶來幾個好處：第一，農民權益真正得到保護。確權后的土地一旦受到侵犯，可以上訴，法院必須受理。第二，支持農民創業。確權后，宅基地上的自住房可以抵押、轉讓，有利于農民獲得創業的第一桶金。第三，農、牧、漁業可以實現規模經營，對資源的利用率提高了。第四，加快城鎮化的進程。適合中國國情的城鎮化道路一定是老城區+新城區+農村新社區，隨著城鄉一體化后權利平等，二元戶口制度將自行轉為一元戶口制度，不僅農民可以帶資進城，城里人也可以下鄉享受田園生活。”

北京市國土資源局副局長謝俊奇：“農村土地確權登記發證，不亞于‘第二次土改’。農村土地確權登記發證，必須把保護農民的合法權益放在首位，要求我們尊重歷史，面對現實，保護權益，積極探索農村土地使用制度改革。”

媒體關注

經濟參考報：目前不少承包經營權屬混亂。我國已在一些地方進行農村土地承包經營權確權試點，由于新舊矛盾疊加積累，產生不少糾紛。不少鄉鎮干部反映，農村土地承包經營權確權試點如同進入雷區，稍有不慎就會引發大量原來積累下的隱性糾紛。

半月談：針對各地確權工作中暴露出的問題，避免矛盾的遺留和積累，應從完善工作機制入手，加強多方面的建設。首先，應完善矛盾調處機制，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。其次，應完善政策，加強培訓。再次，應制定指導性強的試點操作規程，對糾紛難解的田塊可區別對待，劃定爭議區。

基層聲音

全國人大代表、茂名市茂南三高羅非魚良種場場長李瑞偉：人們都在說經濟拐點，我看農村經濟也有拐點，發展模式要轉變，現在需要突破。不過，最關鍵的土地承包確權問題還沒解決好。在農村，土地屬集體所有，農戶從集體取得承包經營權，并不是所有權，經營權的期限也不是很長。這帶來了兩個問題：第一，農村土地不能抵押，貸款很困難，農戶要擴大生產規模，要搞家庭農場，很難籌到資金；第二，這對種植大戶、龍頭企業也不利，他們只能從農民手里租土地，一旦產生收益，雙方容易產生糾紛。考慮到這些因素，社會資本不敢大膽往農村投，不敢冒這個風險。政府工作報告中提到了擴大農村土地確權試點，是一個非常大的進步，希望盡快在農村推廣開來。

各地做法

上海：自上海全市農村土地承包經營權登記工作推進大會以來，各區縣認真貫徹落實會議精神，積極落實方案，明確目標任務，科學選擇試點，扎實推進確權登記工作。目前，9個涉農區縣已經落實150個村先行開展登記試點工作，標志著該市農村土地承包確權登記工作已進入實質性啟動階段。從匯總情況看，各區縣的主要做法有四項：一、制訂登記工作方案。二、明確登記工作目標。三、積極落實工作經費。四、制定業務培訓計劃。

山東煙臺：根據煙臺市農村土地承包經營權確權登記頒證工作會議的部署，啟動農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，各縣市區選擇1～3個鄉鎮，每個鄉鎮選擇1～3個基礎好的村進行試點。8月底前完成第一批試點，9月份開始第二輪試點， 明年全面推開，2015年底全面完成。煙臺要求嚴密組織實施，提高工作質量；搞好宣傳教育，營造濃厚氛圍；準確把握政策，注重工作實效；堅持依靠群眾，確保社會穩定。

四川江油：江油市成為全國首批50個確權登記試點縣（市）之一后，市委、市政府高度重視，主要領導親自過問，在政策、組織管理、資金籌措等多方面為確權工作提供了有力保障，農業局和相關部門、鄉鎮、村組通力協作，及時制訂了《江油市農村土地承包經營權確權登記工作實施方案》，使土地確權登記試點工作依法、有序、穩步、順利開展。全市的土地承包確權工作方法、程序、技術方案選擇、試點區選擇、確權工作人員配備等方面的工作，特別是確權登記“四到位”工作法受到農業部、省農業廳領導的充分肯定。

甘肅：鑒于農村土地承包經營權確權登記頒證工作政策性強、涉及面廣、工作難度大，甘肅省確定，將由點到面梯次進行，爭取用5年時間基本完成。特別提出要民主協商，充分動員農民群眾積極參與，確權登記工作中的重大事項均應經本集體經濟組織成員大會民主討論決定。以這次為契機，甘肅省將開展土地承包檔案清理，查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經營權登記簿，并對采取招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地的當事人，根據有關規定，依法頒發農村土地承包經營權證書予以確認。