我國農村土地制度改革的價值選擇

農村土地制度如何改革一直是我國經濟和社會發展中廣大專家、學者關注的重大問題之一。十七屆三中全會前后，有些學者提出只有實行土地的私有化改革，才能進一步明確土地產權關系，推進農村發展。作為社會主義國家，我國不能也不必實行土地的私有化改革，我國土地制度改革的關鍵在于在現有制度架構內進一步明晰產權主體，穩定和完善土地承包經營關系。同時，重點規范土地征用行為，完善征地補償機制，建立土地流轉市場，促進土地規范流轉。

產權問題一直是土地制度改革中理論探討和實證研究的重點內容之一。部分學者認為，我國不能進行土地私有化改革，因為實行土地私有化改革會使一部分失去土地而又不能在城市就業的農民面臨生存困境，而這勢必會危及社會安全和穩定。另一部分學者則認為，改革開放以來我國所實行的家庭聯產承包責任制，已使原有的農村土地集體所有制徒有虛名。那么，在如今農村人口日益減少、農業現代化步伐日趨加快、城鎮化進程如火如荼的背景下，我們要如何進行農村土地制度的改革與創新呢？在這里，首先必須明確的是，現階段我們必須加快推進土地制度的改革創新，這是我國社會主義現代化建設和改革進入攻堅階段必須面對和切實解決的問題，這是時代的要求，更是社會發展的要求，但解決的方式與途徑絕對不是進行私有化改革。

一、為什么我們不能采取土地私有化的改革取向

（一）現實國情決定了我國不能實行土地私有化

1.我國實行的是以生產資料的社會主義全民所有制和集體所有制為主體的公有制。如果在占人口一半以上的農村地區進行土地私有化改革，必然會破壞我國現有的經濟發展基礎和人民民主專政的國家性質。

2.家庭聯產承包經營責任制是與我國農業生產力發展的不平衡性和多層次性相適應的制度設計，它既與我國以家庭為基本單位的小規模農業生產方式相適應，又與產業化、現代化和規模化的農業生產相適應，是一種與我國不同地區間多層次的生產力發展水平及農業生產力發展狀況極為適應的農業生產和經營方式。

3.我國是一個典型的農業國，人多地少，東部、中部、西部地區間土地分布不均衡，而且差異較大。國家統計局數據顯示，2006年，黑龍江、內蒙古和吉林作為目前我國耕地最多的三個省份，其人均耕地占有量分別為10.40畝、8.72畝、6.26畝；之后是寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區，它們分別為4.27和4.18畝，最少的則是經濟比較發達的北上廣地區，分別為0.63畝、0.33畝和0.66畝。如果實行土地私有化改革，必然會引起東中西部地區之間、發達地區和欠發達地區間因土地差異所帶來的經濟收益或預期經濟收益的不均等，而這必然會加劇改革進入攻堅階段本已復雜的社會矛盾。

4.如果我國進行土地私有化改革，勢必會在短時間內過度釋放出農村剩余勞動力，而在生存和發展內在需求的推動下他們的最佳選擇就是進入城市。而一旦有限的城市承載能力無法有效負荷過度膨脹的人口增長，必然會破壞原有的社會和諧狀態，引發社會矛盾甚至社會動蕩。墨西哥等國在城鎮化發展中出現的貧民窟現象，就是這一問題的突出表現。

5.如果我們進行土地私有化改革，那么在我國農村社會保障體系尚不健全的情況下，處于相對弱勢地位而又失去了原有土地的農民，必然會陷入生存無依、生活無源的境地。如果他們進入城鎮，同樣會因就業技能、知識結構、社會意識等的欠缺而面臨生存危機，他們最終會淪為城市貧民。

（二）我們應選擇何種土地改革價值取向

我國進行土地制度改革的核心不是進行不進行土地私有化改革，而是能不能建立明晰的土地產權主體，為此我們必須進一步完善制度設計。

第一，準確定位土地產權主體。我國現在實行的是土地農村集體所有制，《土地管理法》也明確規定，農村土地歸農民集體所有，但對于究竟歸哪一個集體所有卻語焉不詳。到底是歸農村村民小組所有，還是村民集體所有或鄉鎮集體所有呢？按照我國法律規定，村民小組不是一級獨立的行政組織，更不是法人，因此沒有成為擁有農村土地所有權主體的可能。雖然法律規定鄉鎮集體是一級行政組織，也是法人，但由于鄉鎮集體更多的是執行行政管理權，它與農村集體土地產權權屬的相關度較低，利益相關度較差。而作為承上啟下、具有橋梁性作用的農村村民委員會，它既是法律上認可的一級法人組織，也是行政上認可的一級政權組織，更是土地產權歸屬的直接利益相關者。綜上所述，我們可以發現，農村村民委員會就是我們實行土地制度改革中農村土地產權主體的價值指向所在。

第二，進一步健全和完善統分結合的家庭聯產承包經營責任制，采取積極措施有效穩定農村土地承包和經營關系并合理延長農村土地承包期限。只有這樣，才能增強農民對土地的有效預期，做長期經營的打算，避免急功近利的短視行為和對土地破壞性、掠奪性的使用，農業才可以實現可持續、穩定和健康的發展。

第三，在規范農村地區土地承包經營關系的基礎上，將農民所承包土地的使用權進一步分解為土地承包權和土地經營權，從而為農村土地實現規模化有序流轉創造前提條件、提供政策依據。農戶在承包土地后，只要本人愿意，隨時可以讓渡他所承包土地的經營權，通過轉包和出租等形式活化經營關系。

二、我國土地制度改革創新的重點

（一）規范土地征用行為，完善土地征用補償制度

1.規范土地征用行為

首先，必須明確界定國家因公征地范圍。《憲法》第十三條明確規定，國家只有在出于公共利益的合理需要時，才能依照國家相關法律規定，開展對城鄉土地的征用行為。但我國現有的《土地管理法》并未對哪些征地行為是出于公共利益的需要，哪些是出于商業利益的需要作出明確界定，這導致實踐中一些追求商業利益的企業和個人，搭上了國家因公征地的便車。這不僅損害了公共利益和國家利益，也嚴重削弱了國家因公征地的權威性和可信度。因此，我們必須進一步健全和完善《土地管理法》等相關法律法規，明確國家因公征地的征地范圍、征地機構和征地程序，這樣不僅可以最大限度地保證被征土地上民眾的知情權，也便于征地行為更好地接受公眾和社會各界的監督。對于企業開展和進行的商業性征地行為，則要采取政府引導下的市場化為主的征用方式，其征地行為既要符合國家和地方各級政府的土地開發和利用總體規劃，又要符合被征土地公眾的利益要求。被征土地的補償標準要通過雙方協商和市場定價兩種方式合理確定，以最大限度地保護被征土地農民的利益訴求和合法權益。

其次，被征土地無論是出于國家因公需要還是企業需要，都要實行嚴格的征前公示制度、聽證制度以及集體決策制度。只有這樣，才能真正保障農民利益。實行征前公示制度和聽證制度，主要是為了賦予被征土地上的農民的知情權，讓農民充分了解征地的原因、范圍、用途、建設期限、補償標準和補償方式等，進而為他們最充分和最有效地行使選擇權和決策提供制度保障。我國現有的土地征用大多數采取行政命令式的非法律行為，農民幾乎沒有知情權、選擇權、決策權和監督權可言，征地傷農事件時有發生，有時甚至會導致群體性事件發生；個別企業征地時甚至采取非法的欺、瞞、騙、恐嚇、暴力等手段，導致征地雙方矛盾重重。實行土地征用集體決策制度主要是指對于在屬于不同土地所有者或承包者所有的同一屬性土地上的屬同一性質的征地行為發生時，由其擁有者全體或者代表組成相應的決策機構，對征地行為進行集體決策的制度。其目的在于利用集體的力量避免一個人或幾個人因信息滯后或不完全所導致的利益受損現象的發生。

最后，要實行最嚴格的基本農田保護制度。人多地少，人均耕地占有量大大低于世界平均標準，是我國的現實國情。截至2011年，我國現有耕地面積僅有約18.26億畝，已逼近18億畝的基本農田保護紅線，形勢十分嚴峻。為保障國家糧食安全，促進經濟和社會穩定、健康發展，我們必須更加嚴格地落實耕地保護制度，確保18億畝的戰略紅線不被突破，保證農業生產中最基本的土地需求。實施嚴格的基本農田和耕地保護制度，關鍵是要加強監管：①由政府牽頭，以相關國土資源管理部門和農業保護部門為主體，成立國家和地方各級土地和耕地資源監督管理和執法機構，嚴厲懲治破壞土地的行為。②加強土地用途管制。明確對于屬于基本農田保護范圍的耕地任何組織和個人均不得擠占、挪用和破壞，否則必將嚴懲的政策底線。對于非基本農田保護以外的農用土地，要嚴格限制其向非農建設用地的轉化。對于城鎮發展中的基本建設用地，要嚴格限制其用地規模和擠占農業生產用地的行為，堅決杜絕城鎮建設違規用地。③加大土地執法和監督管理力度，制定和完備相關的法律制度和執法監督體系，堅決制止和打擊非法占用耕地及毀損破壞耕地的行為。

2.完善土地征用補償制度

（1）土地征用補償的方式。一般來說，土地征用補償主要采取現金補償和社會保障補償兩種補償方式。所謂現金補償方式主要是指對被征土地農民的土地補償費、地上附著物補償費、青苗補償費和拆遷安置補償費等費用進行合并計算，以現金方式支付的一種補償方式；所謂社會保障補償方式主要是指將因土地被依法征用而失去生活來源的農民納入城市社會保障體系，以保證其不低于社會平均生活水平的基本生活需要，和將因土地被依法征用而失去工作崗位和工作機會而又有能力且愿意重新就業的農民納入社會再就業培訓體系，并對其進行基本的和必要的從業技能培訓，以提高其就業能力，促進其重新就業的一種補償方式。社會保障補償的內容、方式和時間等應在征地行為發生前即已通過雙方協商進行明確。為最有效地保障被征土地上農民的權益，現金補償和社會保障補償兩種方式必須有機結合、綜合運用、缺一不可。

（2）被征土地具體補償標準的確定。國家因公征用的土地補償標準，要根據被征土地的肥沃程度、農民開發利用程度和被征土地上近幾年（根據國際經驗，一般以5～8年為宜）的產出情況予以綜合考查，合理確定補償金額，補償以不使農民現有生活質量降低為最基本的標準。對于商用土地征地補償標準問題，應堅持以市場化補償為主要原則，即主要以通過市場招投標、競標、競拍、競買等方式來確定補償金額。如因客觀原因不能采取市場化方式或雙方自愿協商的，也可由雙方通過協商確定補償金額。最高標準只有一個，即不能損害被征土地農民的合法權益。

（3）土地征用補償的監督管理。國家應在各級土地資源管理部門中建立相應的土地征用補償監督管理機構，監督管理各個征地主體對各項承諾內容和協議的貫徹落實情況，并及時向社會和公眾公布，對違反承諾、不遵守協議要求、違法違規的征地主體及時進行查處、追究和制裁，確保被征土地的補償資金和補償內容及時到位，確保被征土地農民的合法、合理要求及時得到伸張。

（二）規范和完善農村土地流轉市場，確保農村土地依法有序流轉

1.明確可以流轉的土地性質和流向。我國在廣大農村地區普遍實行的是土地集體所有和家庭聯產承包經營相結合的、統分結合的雙層經營管理體制，這一制度安排使廣大農村地區參與流轉的土地只能是某一農村家庭依法獲得的且在承包時限內、具有獨立（非獨立的要由所有承包人協商一致）承包經營權的集體性質的土地。在這里，需要特別指出，已取得承包經營權的集體土地的流轉，可以是一次性流轉也可以是數次流轉，可以是部分流轉也可以是全部流轉。至于土地流轉時的具體方式，既可以依法轉讓也可以有償出租，可以折價入股也可以有價抵押或質押等。依法有序流轉后土地的具體流向亦有明確的規定，作為集體所有權性質的農業生產土地，流轉后也只能將其用于農業生產和農業經營活動，絕不能將其改變為非農建設用地，否則國家有權無償收回，并責令其恢復土地的原貌和原有土地使用性質。

2.農村集體土地流轉的市場主體。進入市場實施農村土地流轉的主體是農村原有土地承包經營方和農村土地流轉受讓方。作為農村原有土地承包經營方，按照法律規定有權自愿決定是否對已取得承包經營權的土地進行轉讓、轉包或出租，其權利受國家保護。但必須強調的是：第一，原有承包經營者在轉讓、轉包或出租土地時，其簽訂的轉讓、轉包或出租合同或協議時限不得超過原有土地承包經營者承包剩余年限；第二，無論是原有土地承包經營方，或是土地轉讓、轉包或出租行為的受讓方，均不得違背法律規定，不得以協議方式或其他方式單方或雙方私自改變原有土地性質或改變土地農業用途；第三，原有土地承包經營方在依法讓渡集體土地的使用權和經營權時，有權獲得土地轉讓、轉包或出租的經濟補償，任何單位不得以任何理由截留或索取。關于承包經營轉讓費的多少，則要由農村集體土地流轉的雙方根據自愿、有償的原則自主決定，任何單位或個人不得阻撓、干擾和破壞。

3.切實健全和完善農村土地流轉的市場化服務體系。在市場中可以依法進行流轉的土地是農業生產的基本要素，它本質上是一種商品，一種在價值規律作用下受供求關系影響的有價商品。因此，要使土地這種特殊的有價值商品合法、有序、有效地流轉，必須盡快建立健全與這種商品流轉相適應的規范的市場規則體系、運作體系以及監督保障體系等。當前，我們最主要的任務就是要充分利用現有農村土地承包和經營管理機構，利用農業局以及農業技術推廣站等業已存在的行政機構盡快組建農村土地流轉管理平臺，為土地依法有序流轉提供交易場所。一方面，通過這個平臺可以集中受理、收集、登記和發布欲流轉土地信息，為交易雙方提供有效服務，并規范雙方交易行為，以避免和減少信息不對稱帶來的不利影響；另一方面，可以對流轉后的土地進行有效監管，懲治違法違規行為，以確保交易雙方能有效履行各自的責任和義務，遵守國家法律，保護土地流轉雙方的合法權益。

4.政府在農村土地流轉中的責任。政府作為國家土地政策和法律法規的制定者，作為國家土地的日常管理者和土地利用、發展戰略的規劃者，其在農村土地流轉過程中所發揮的作用和所承擔的責任是至關重要的。這主要表現在：第一，它要引導、幫助和規范有土地流轉意愿的農村土地承包經營者進入土地流轉市場，依法開展土地流轉交易活動；第二，它要通過稅收和銀行貸款等政策杠桿，引導、幫助和鼓勵農業生產大戶和農業產業化經營的龍頭組織和企業，積極參與農村集體土地經營權流轉活動，以實現土地連片經營和規模化生產，最大限度地提高流轉后土地的利用效率和產出效率；第三，它要不斷與時俱進地建立健全與農村土地依法有序流轉相關的各項法律制度和政策措施，完善《土地法》《農村土地承包法》等法律法規，并制定切實可行的、具有可操作性的、完備的實施細則，從而為農村土地依法有序流轉提供有法可依的制度環境。

作者單位分別為吉林師范大學馬克思主義學院、吉林省四平市鐵東教師進修學校