新一輪土地改革路徑爭議

“作為推進新型城鎮化的一項核心動力，土地管理制度改革再次迎來歷史機遇，改革將聚焦離城市化浪潮越來越近的廣大鄉村。

9月初有消息稱，一份事關農村土地改革進程的重要文件——《關于開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》（下稱《意見》）已下發至河北、遼寧、吉林等18個省。

這一消息雖很快遭到了國土資源部的否認，但隨后傳出的“十八屆三中全會或將出臺新土改的有關框架性思路”的傳聞，令一些涉新土改股紛紛創下了6個交易日5漲停的火爆走勢。但9月17日，有媒體刊登了一則消息：新土改或無緣三中全會議程。結果僅一天，土地流轉概念股普遍下挫，整體呈現持續下挫的態勢。

市場的波動不難理解，因為一旦農村集體建設用地放開流轉，即它可以不經政府征地轉為國有土地，直接入市交易，將打破土地市場的高度壟斷。如此一來，不僅意味著房地產價格將由市場重新發現，更將帶來中國土地市場格局的巨變。

“作為推進新型城鎮化的一項核心動力，土地管理制度改革再次迎來歷史機遇，改革將聚焦離城市化浪潮越來越近的廣大鄉村。考慮到在當前土地問題牽扯面廣、土地財政備受爭議的背景下，對11月份將召開的十八屆三中全會有關土改問題的討論與期待成為熱點。”華中師范大學中國農村問題研究中心研究員、國家林業局中國農村林業改革發展研究基地常務副主任賀東航教授說。

值得一提的是，關于農村土地制度改革的地方試點，十余年前即已啟動。在2008年十七屆三中全會上，甚至一度明確了“城鎮規劃區范圍外的非公益性項目不再征地，逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的改革方向。在這一思路之下，農村集體建設用地使用權和宅基地使用權流轉等被視為土地制度改革突破口。

但在實際調查中卻發現，以農村集體建設用地使用權和宅基地使用權流轉為突破口的“新土改”同樣爭議不斷。一些專家甚至擔心，“農地入市”結果“只會是有地就賺錢，有土地的企業就發財，淪落為資本的盛宴”，最終還將是農民付出了土地，卻沒有享受到土地增值的利益。

當前土地制度之弊

當下中國土地制度中的農村產權制度，是以30多年前確立的以家庭聯產承包為核心的經濟體制。依照《憲法》，我國土地所有權歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農村集體土地。

從土地用途來看，土地可分為農用地和建設用地等，在農村集體所有制的土地中，集體建設用地多指除耕地、林地等農用地以外，用于宅基地、集體企業用地等建設用途的土地。

“從過去幾十年的發展看，中國土地‘二元產權’制度有其優勢也有其弊端。”賀東航評價。在他看來，最嚴重的弊端是農村土地產權嚴重不明晰，直接造成了城鎮化進程中征地矛盾突出等一系列問題。

這直接導致了土地買賣方面出現很大不便，根據法律，國有建設用地使用權可自由出讓，但集體建設用地不能出讓、抵押。

“征地問題涉及農民土地所有權和地方政府對土地財政的沖動等一系列深層次矛盾。就農民土地所有權而言，需要明晰產權的土地，不僅包括耕地，也包括集體建設用地及宅基地的權屬問題。以什么樣的方式來保障集體土地所有者的利益？是通過產權制度保障，確定集體土地同權參與城市開發進程中的交換，還是提高現有的經濟補償標準，緩解征地矛盾？目前我國還缺乏明確的頂層設計。”中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英指出。

土地財政弊端也與此有關。由于法律上“城市土地屬于國有”的規定，即便是商業用途的需求，政府也有權以最高不過原用途年產值30倍的價格，從農村強制性拿走土地。因此，長期以來，農村建設用地價值長期被低估，地方政府通過獨家售賣土地所獲高額利潤則催生了“以地生財”的發展模式，“土地財政”愈演愈烈。

正是國家的獨家售賣禁錮了土地。在全國多地參加調研的黨國英就碰到，不少地方強拆農民房屋的法律基礎是農村宅基地的集體所有制，結果，為了“集體利益”，農民家庭就不得不服從所謂由“公共利益”產生的“規劃”。

據國家信訪局統計，群體性上訪事件60%與土地有關。其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。“社會穩定是當下的根本大事，而土地所有權制度是‘基石’。當前的土地制度不僅丟掉了效率，還加劇了社會不公，更侵蝕了社會穩定的基礎。”在黨國英看來，這是“新土改”的動力。

而隨著城鎮化快速推進，各地圍繞土地的利益糾紛不斷增加，土地制度改革滯后于城鎮化的問題日益凸顯。

淡化所有權、強化使用權

值得一提的是，關于農村土地管理制度改革方向早就定下來了。早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權”，建立城鄉統一的建設用地市場等改革目標。而針對農用地，則強調要逐步縮小政府行政征地的范圍。

中國農地改革中，最為敏感的是農村集體建設用地。也正是為什么“農地入市”一直被視為改革的突破口。

“如果十八屆三中全會將對土地制度作出調整的話，結合各地的試點看‘農地入市’將會是一個核心。”黨國英表示。

所謂“農地入市”，即是農村集體建設用地入市。一般認為，其核心是將來自宅基地置換后騰空出來的土地，用作工業用地和商業用地；原有農村土地流轉后，吸引社會資本投資現代農業，大大提高土地經營效益。

按照國土資源部的解釋，試點中的土地集體建設性土地流轉——即“農地入市”，并不涉及耕地、林地以及其他農地，盡管后者也存在土地經營權流轉但并不能改變用途。且按照法律規定，在我國農村集體土地要轉為非農用地，必須政府收儲土地拿到用地指標才能轉為國有土地。

2012年8月6日，國家發改委印發《全國農村經濟發展十二五規劃》，再次提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場。在不少業內人士看來，“農地入市”由此步入落實執行的“倒計時”階段。

隨后，國土資源部更是動作頻頻，先是試圖推動《農村集體土地征收補償條例》的出臺，后又在2012年12月份提請全國人大常委會審議《土地管理法》修訂草案。

地方層面上的動作自然也緊隨其后。單就農村集體經營性土地流轉試點，大體可以分兩類：一是整合置換，以重慶“地票”模式、嘉興“兩分兩換”模式以及成都的“還權賦能”模式為代表。即通過“以土地承包經營權置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮住房”的模式，盤活宅基地資源，復耕宅基地，換取建設用地指標。二是盤活資源，以廣東“三舊改造”和深圳“集體工業用地流轉”模式為代表。即通過搬遷、收回等手段將現有工業用地和閑置土地進行優化配置。

在不少人看來，“淡化所有權、強化使用權”將是這一改革路徑的方向。

“農地轉為工業或城市建設用地，其市值一般會增加——不增加不會發生轉讓。如果農民有轉讓農地的權利，作為參加交易的一方，他們將分享上漲的地價和地租。但是在征地制下，農地轉用的市值增加卻合法地‘落袋’政府庫房。”北京大學國家發展研究院院長周其仁曾撰文指出。

周其仁表示：現行的土地征收制度意味著農民并沒有對集體土地的處分權，實質就是沒有土地財產權，因此也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益，“農地入市”則將提高農民的議價權，打破土地市場的高度壟斷。

制度紅利還是資本盛宴？

截至去年年底，全國農村集體建設用地所有權累計確權登記發證約620萬宗，發證率達94.7%，部分地區已全部完成。農村土地確權工作包括農村集體建設用地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權確權三部分。農村土地確權的工作基本完成被不少學者解讀為“農地入市”的先兆。

自去年9月以來，國土部便成立專題研究小組，謀劃土地管理制度改革方向。據了解，目前改革研究小組已形成了改革的框架建議。通過改革現存土地制度，進一步推進城鎮化，從而改變城鄉割裂的結構，釋放巨大的改革紅利無疑是中央政策部門的期許。

然而，在專家們看來，要想實現這一目標還有不少的“門檻”需要跨越。

首先即是要打破政府的利益驅動。“現行的補償標準僅僅是對土地的‘表面’價值的補償，對于土地增值、預期收益等功能價值均沒有體現。考慮到目前縮小及嚴格限制征地范圍的主要改革方向，我們認為，在征地改革中，應按照被征土地的未來價值，估算被征地農民的利益分配，并進行合理的補償。”中國房產信息集團分析師李瑩表示。

原來，盡管政府曾多次對征地補償制度進行改革，但“按照被征收土地的原用途給予補償”這一基本征地補償思路一直未變，“年產值倍數法”和“征地區片法”就是現行的兩種主要的賠償方法。照此方法，農地轉用的市值增加有相當一部分落入政府手中。

對此，中國土地學會副理事長黃小虎解釋道：“政府經營土地，政府用經營土地拿來的資金直接搞建設這個模式不改的話，任何涉及建設用地流轉也好，宅基地流轉也好，都會影響到原有的利益格局，那么，它就絕對推不動。”

其次，法律上的問題同樣可能拖慢“農地入市”的進程。“土地分城鎮和農村兩塊。上世紀80年代初期，城鎮的土地改革已經相對成熟，城鎮土地由原來不能流轉到可以自由流轉，問題比較少一點。現在難點在農村，農村的難點又在農村土地集體建設用地流轉，現在這方面的政策還是空白。比如說小產權房，沒有相應的法律去處理。”黨國英說。

“如果嚴格依照《憲法》相關的規定和《土地管理法》，‘農地入市’絕對違法。”三農學者、中國鄉村規劃設計院院長李昌平告訴筆者。

同樣，讓專家們擔心的還有“土地流轉”實踐中的變形。

福建晉江有村民反映，在晉江王厝村當了10余年近三屆村委會主任的洪某，伙同村支書等人，通過冒領集體建設用地征地補償款，私賣祖墳地、靈堂龕位、征收回撥地等方式，大肆鯨吞村財政至少兩億元。

作為“反對農地入市自由交易”的堅定分子，李昌平更擔心的是，集體建設性用地入市甚至可能造成農村土地成為資本的盛宴。

“保護糧食安全在其次，我們必須認清楚中國農村集體建設性用地的性質，一定意義上講，它是中國農民發展權的一種集體保障，如果這些土地自由交易出去了，而保障又不能持續，那么農民將是最大的受害者。”李昌平不無擔心地說：“更為關鍵的是，一旦農村建設性土地入市，還將有可能出現可怕的后果，即一些企業和資本所有者通過土地交易獲得大量的現金收益，并通過銀行貸款的方式巧妙地將負擔轉嫁到銀行和公眾身上。”

“新土改”的另一種思路

李昌平對“新土改”有另外一種思路，為此他還專門寫了一篇《大陸土地制度向何處去》的長文。他認為，中國大陸的土地村民共同體集體所有，不能嚴格地認為是公有制，而應該是民有制，這是“村民共同體土地集體所有權是國家讓渡給村民共同體成員的土地私有權的一種存在形式—一人一份的共有制度”。

“農地入市”自由買賣的示范，可見于日本和我國臺灣的農村土地買賣，只準許在農民之間交易，并且要經過農會和水利會同意。日本、我國臺灣農民的農地只能在農會（農協）內部金融抵押貸款，正規銀行不接受小農農地抵押貸款（只有極個別例外）。日本、我國臺灣農村農民的建設用地也是在另外（非主流）一個市場上交易和另一個金融體系內抵押貸款的。

“中國大陸的城市土地是能夠在正規市場上正常買賣和在正規金融體系內抵押貸款的，應該借鑒我國臺灣和日本，為農村農地和建設用地建立另外一個市場體系和金融體系來充分實行產權。”李昌平說。

在李昌平看來，最大的弊端不是土地集體所有制，而是出在農業用地轉為非農用地制度上，以及轉非的增值收益的分配制度上。

“由于大陸土地農轉非和轉非土地增值收益分配制度存在嚴重缺陷，使得暴力獲得暴利成其本質特征。政府和開發商使用暴力獲得土地，政府和開發商就會獲得暴利；釘子戶使用暴力對抗政府和開發商，釘子戶也往往能夠獲得暴利。”李昌平說。

為此，他主張新一輪土地改革重點應該在土地農轉非制度及轉非土地增值收益分配制度上，并好好學習臺灣的“農轉非減半”，即原農戶得一半地，政府無償取得一半地，政府得地后拍賣獲得收益一半用于基礎設施建設，另一半用于公益性項目建設，如公園、馬路、醫院、學校等。原農戶得到農轉非的另一半建設用地后，要按照城市規劃開發使用、也可以在市場上自主交易。但開發和交易都要繳稅，并且是累進稅，稅收差不多要占農轉非土地增值收益的一半。

7月22日，習近平總書記在考察武漢農村綜合產權交易時曾提及：如何在堅持農村土地集體所有性質的前提下完善聯產承包責任制，既保障基本農田和糧食安全，又通過合乎規范的流轉增加農民收入，一系列問題在下一步改革中要好好研究。

“我認為，‘農轉非減半’就很好地照顧到了農民的收益問題，而且能夠很好地保證城市化進程中國家對土地的需求，這也符合國家領導人的期望。”李昌平說。