發達國家農村土地流轉 實施經驗分析及其借鑒

土地流轉是解決我國農業和農村問題的關鍵，土地制度影響著我國農業現代化的發展進程。相較于發達國家，我國的土地流轉制度仍存在許多不足。法國、日本、美國的土地流轉在充分明確的法律政策前提下，因地制宜，采用多樣化的流轉方式，實現土地流轉的規模和實效。發達國家土地流轉的實施經驗為完善我國的土地流轉、發展農業現代化提供了良好的經驗借鑒和政策啟示。

十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出進一步完善國內土地承包經營權流轉市場，強化土地承包經營權流轉服務和管理，本著農民自愿和給予補償的原則，允許農民以轉讓、出租、轉包、互換、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。我國農村通過開展土地流轉促成土地耕種的適度集中，從而實現農民的規?；洜I。但目前我國的土地流轉存在很多問題——土地流轉效果差，流轉過程中不能充分保障農民的合法權益，土地流轉政策貫徹不力等，由此造成了嚴重的人地矛盾，并嚴重阻礙了農業現代化進程。因此，通過借鑒國外土地流轉的先進經驗，探索有效的土地流轉體制及相關模式，對于推進我國農業現代化具有重要的意義。

一、土地流轉與農業發展的關系

經濟發展的過程是傳統農業逐漸轉變為現代農業的過程。在此過程中，傳統的分散式小農經濟因其生產率較低而必將被淘汰，土地流轉及因之而興起的現代農業經營模式將成為現代農業的發展趨勢。土地是整個農業活動的載體，農業在土地上經營效率的高低是衡量農業現代化的重要尺度。因此，發展農業現代化，必須有效提高農業土地的經營效率。農村土地流轉的本質是對所承包土地的使用權依法進行轉讓、處置，并從中獲得土地收益的行為。在所有權不變的前提下，政府通過制定土地流轉政策，促使農民土地承包經營權的合理轉讓，實現對土地資源的優化配置，為發展現代化的農業生產創造良好條件。推進土地的集中經營，實現土地的規?；a，是進一步發展農業現代化和產業化的前提條件。因此，加強農村土地流轉，推進農業規?；彤a業化，是發展農業現代化的必由之路。

二、國外實施土地流轉的經驗借鑒

為充分促進農業現代化的發展，國外把土地流轉作為一項重大決策來看待。特別是近代以來，以法國、日本、美國為代表的發達國家，通過采取不同的措施推行土地流轉，發展農業的規模經營，充分提高土地經營效率，為日后發展農業現代化鋪平了道路。

（一）法國土地流轉經驗

法國是典型小農經濟發展的代表，土地經營效率低下，農業發展緩慢，規模小且分散經營，農業生產的經濟效益很低。為改變農業生產的不利狀況，法國大力推行土地流轉，提高農業生產的規?；⒃诖嘶A上，普及農業技術和提升農業生產的管理水平，為發展農業現代化創造必要條件。法國現在是歐盟最大的工業化的農業生產國。

明確的法律條文是法國政府推行土地流轉的政策基礎。完善且符合實際的土地流轉法律條文，不僅可以加快土地流轉的效率和速度，而且能夠減少土地流轉過程中出現的人地矛盾。20世紀20年代，法國先后出臺了多個土地流轉政策，促使小農場合并為中等農場，大力增加中等農場的數量，并且支持中等農場的經營規模進一步擴大。在這些相關的土地流轉政策中，最具代表性的是《農業指導法》，其基本內容是：由政府成立專門的農村安置公司，專門收買小片土地，然后以市場土地價格轉給大農場，以此通過土地經營權的轉換進行土地整治，進一步加快土地集中使用，提高經營效率；在土地購置、政府貸款和納稅等方面對中等農場給予政策優惠；為年齡大的農民提供養老金支持，為青年農民優先分配工作，以此來優化農業勞動力的年齡結構，發展現代化經營牧場。

為減少土地流轉過程出現的阻力和矛盾，法國在推行土地流轉過程中，充分注重土地流轉方式的多樣化。在土地流轉過程中，農地用益權可通過轉讓、出租、抵押等多種方式流轉，且注重不同流轉方式之間的結合，使土地流轉的數量和質量相協調。此外，法國政府尤為重視財產權的分配，合理處理人地矛盾，最大限度地提高農地資源利用效率，以此促進農地的規?；洜I以適應現代化農業結構的調整。多種流轉方式不僅為農地經營者提供了選擇機會，滿足了農民的土地需求，而且進一步改進了農業融資方式，適應了現代農業國際競爭的需要，有利于農業的長遠發展。

為保護農民利益，保證有充足數量的農地來發展農業現代化，法國政府在土地流轉政策中還特別注重限制農地買賣的行為。為充分保障耕地的用途，法國政府明確規定私有農地只能用于農業生產，不準劣耕、棄耕、搞建筑。為此，法國政府設立專門的農地整治公司來規范管理農地的使用。農民改變土地用途或出售土地時，必須經過農地整治公司的批準。農地整治公司實地調查后，如果認為土地買賣行為不合理，就會收購農民的土地。法國通過這種農地買賣的限制制度，限制了社會剩余資本對土地進行的過度兼并，充分保證了農地的農業用途功能，且有利于保護現代農業生產的規模經營。

（二）日本土地流轉經驗

日本的土地流轉始于20世紀60年代，1961年制定《農業基本法》后，日本走上了放松管制和促進土地流轉的道路，迄今已有50年。

日本人口眾多，但是耕地資源稀少，人地矛盾較為突出，屬于典型的小農經營經濟。為實現農業的規模化、現代化經營，日本政府創新了土地流轉政策制度。政府于1961年通過了《農業基本法》，確定廢棄原有的農地租佃關系，使農地擁有權和使用權相分離，通過租賃方式實現土地流轉。1970年和1982年，日本對《農地法》進行了兩次較大修改：承認離農者有權出租土地；降低租賃農地的標準，提高農民擁有土地的最高限額； 對佃農土地買賣行為實行嚴格禁止的方案；降低了地租最高限額。1980 年，日本政府通過了《農用地利用增進法》，對土地流轉制度進行創新，其主要內容是：①促使土地使用權的組合流動；②建立農業協會，提高農戶土地流轉效率；③劃分土地經營單位，建設土地整治改良團體，促進農地基礎設施建設和規?；洜I。

為保證土地流轉的方向、提高農業經營者的素質、保障土地功能最大限度的發揮，日本修訂了《農業基本法》。1993年，政府制定了《農業經營基盤強化法》，通過確立農民“認定農業者”的身份來改變土地流轉的方向。此后，日本對農業經營者的認定有了嚴格的標準。1995年，日本政府頒布了新《農業基本法》，該法明確規定：認定農業者必須是專業、規模的生產者，必須制定未來5年農業發展、生產經營計劃并提交給村町，之后由當地村町組成的地方組織從農業專業經營能力、綜合素質、信用狀況、生產經營業績以及5年農業發展的可行性等方面逐項進行審查，獲準后方可成為認定農業者。

土地流轉的載體組織是有效推進土地流轉的重要保障，日本在推進土地流轉過程中，充分發揮中介組織載體作用，加快土地流轉速度，促進土地流轉的規范化和合理化。日本通過成立農業合作經濟組織，扮演農地租賃中介角色。它們先接收租出的農地，再在對土地整合的基礎上，以合理的價格出租給租入者。土地流轉的期限為10年，農地租出者的租金由農業合作組織一次性給予（農業合作經濟組織土地出租資金來自于國庫補助金），而租入者則按10年分期支付租金。農民通過土地流轉可以一次性獲得較多的土地租金，并在不放棄土地所有權的前提下，實現土地經營權的有效轉讓，從而提高土地利用效率。

（三）美國土地流轉經驗

美國農業屬于典型的現代農業，高機械化、大規?；膶I種植是其重要特點。美國土地生產經營以家庭農場為基本生產單位，是美國農村土地經營制度的發展前提和運行基礎。在美國農業現代化進程中，其土地經營規模的變化也同樣經歷了土地流轉的過程。

美國耕地面積廣闊，農村的土地分為國有和私有兩類。對于數量較大的公有土地，政府充分發揮其指導作用，促進土地合理流動；對于數量較少的私有土地，政府則鼓勵農戶本著自愿原則自由交易土地的經營權。同時，為進一步完善土地流轉制度，美國于19世紀60年代頒布了一系列法案，如《土地先購權法》《宅地法》來進一步加快土地的開發，增大土地種植規模，滿足農民對土地經營類型的多種流轉需求，為土地進一步集中提供充足動力，為發展農業現代化創造良好條件。

在注重政府在土地流轉過程中作用的同時，美國還充分發揮市場在土地流轉過程中的基礎作用。通過完善土地流轉市場，建立專門的土地流轉交易場所，鼓勵土地完全按照市場的需求完成交易。美國通過發揮土地市場的作用，優化了土地資源的配置，加快了生產要素的快速流動，普及了農業科技技術，擴大了家庭農場的經營規模，為美國農業現代經營奠定了堅實基礎。

土地流轉過程中，土地出租方的權益問題是所有土地流轉問題的核心所在，只有充分保障土地出租者的合法權益，才能妥善解決土地流轉過程中出現的人地矛盾，美國在這一方面的成功經驗值得借鑒。土地流轉的實施過程中，美國充分尊重農民意愿，努力實現土地經營權的有償轉讓，但流轉內容不包括土地的所有權歸屬。政府以契約的形式與家庭農場主簽訂協定，充分保障土地所有者分配土地收益的合法權益，使土地所有者在土地繼承、轉讓、抵押、租賃等方面具備完全權利所屬，他們只需繳納按國家和地方政府規定的農產品銷售所得稅、土地稅和房產稅。在此基礎上，政府完全保障土地所有者出租和轉讓土地使用權的自由性和有償性，以此提高土地流轉的效率。

三、發達國家土地流轉經驗對我國的啟示

我國農業現代化起步較晚，落后的土地制度嚴重阻礙了我國農業現代化的發展進程。我國農村土地流轉推行緩慢，且存在諸多問題，借鑒發達國家土地流轉經驗，對于完善我國土地流轉制度，實現農業的現代化經營具有重要意義。

（一）加強土地流轉的法律法規和制度建設，加大政策宣傳力度

首先，要增強法制觀念和政策觀念。提高基層組織依法辦事的理念，明確承包地是否流轉的決策權屬于農民自己，流轉的利益主體也是農民。加大相關法律法規的宣傳力度，增強農民的法律意識，讓他們學會用法律來維護自身合法權益。其次，通過大力宣傳土地流轉增收致富的典型，讓農民了解政策、消除誤解、放心流轉。

（二）建立專門的土地流轉中介組織，加快土地流轉市場建設

首先，培育和建設專門的土地流轉中介服務機構，由該機構從事土地信息搜集、處理、宣傳、服務詢問、信用保證等，在此基礎上，開展土地資產價值的權威評估。建立委托代理機構，農戶可委托其接收土地的經營權，委托機構則可提供代為出租、轉包和轉租服務，通過交易將土地經營權轉給經營能力強的業主，從而實現土地的規?；洜I，其形式可以是土地評估事務所、土地經營公司、土地銀行、土地保險公司、土地證券公司等。其次，進一步規范和完善土地流轉市場，充分發揮土地流轉市場的資源配置作用，規范土地流轉的市場程序，保障土地生產要素合理有序流動。

（三）完善土地流轉的保障措施， 深化土地產權制度改革，充分保障農民的土地利益

首先，完善農村養老保險制度，提高其覆蓋范圍，以此來代替土地的保障性功能，為土地流轉創造有利的軟環境，充分提高農戶參與土地流轉的意愿。同時，政府要完善多層次的農村社會保障體系，針對不同的區域、時間階段，因地制宜，創新農村社會救濟、社會保險、文化教育、醫療、農民再教育等社會保障政策，以此充分解決失地農民的后顧之憂。農民則可以以土地承包權換取相應的社會保障，來保證農民對土地收益權分配的利益所得。其次，建立土地流轉風險處理機制。建立合理平等的土地契約關系，農業主向農戶交納一定數量的風險保證金，如果農業主沒有按照契約規定補償農戶時，農戶可以不退還保證金，反之，農戶收取的風險保證金則要如數退回。