關于住房公積金行政許可事項風險防范的探析

摘 要：《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）頒布至今已近十五年，在一定程度上起著控制中國住房公積金管理機制運行，調整中國住房公積金管理關系的規范性作用。但是，隨著全國各地住房公積金管理中心規模的不斷擴大，住房公積金職能的充分發揮，《條例》已逐漸顯現與住房公積金事業的發展不相適應的局面。如何在法律依據不足的劣勢下積極有效地遏制各種違法行為，是目前各地住房公積金管理中心正面臨的難題。

關鍵詞：住房公積金；行政許可事項；風險防范

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）36-0151-02

一、住房公積金行政許可事項

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第2條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”《行政許可法》第14條規定了法律可以設定行政許可，尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。根據《行政許可法》第22條至第24條規定，行政許可的主體分為行政機關、法律法規授權的組織、受行政機關委托的其他機關三類。《條例》第11條的規定賦予了住房公積金管理中心在實施行政許可行為時的適格主體資格。根據以上法律、法規的規定，對于住房公積金管理中心的法律主體地位可以界定為：行政法規授權的、行使法規授權范圍內行政許可職權的組織。

根據《條例》第25條、第26條對住房公積金管理中心具有進行住房公積金提取和貸款審批的權利以及《關于公布第二批行政許可項目、第一批非行政許可審批項目的通知》（常政辦發[2005]190號）的規定，我市住房公積金管理中心目前的行政許可事項為住房公積金提取審批、住房公積金貸款審批兩項。

二、住房公積金行政許可事項中存在的風險

隨著房地產市場的不斷升溫，套取、提現住房公積金并從中牟取暴利，成了一些人眼中的新的生財之道。根據近年來各地住房公積金管理中心發生的騙提騙貸住房公積金的案例，可以將這兩種行政許可事項中存在的風險主要分為以下三種形式：（1）通過偽造相關材料騙提、騙貸住房公積金；（2）以進行合法產權交易的形式行為掩蓋騙提、騙貸住房公積金的非法目的；（3）一些“黑中介”專門設立公司與騙貸者簽訂形式合法的聘用合同繳存住房公積金，然后通過相熟的房地產公司內部人員為騙貸者簽訂形式合法實際沒有購房行為的合同來騙取公積金貸款。

以上騙提騙貸住房公積金的行為已經極大地損害了住房公積金的管理秩序，如果不加以制止，勢必使住房公積金余額不斷減少，嚴重影響住房公積金資金安全運作和職工個人住房貸款，最終危及住房公積金制度，直接損害的是廣大繳存人的利益。目前，由于對以上違法行為的懲處方面尚存在法律空白，對這些行為應該如何定罪定性，成為各地住房公積金管理中心打擊過程中的一個瓶頸。

三、對行政許可申請人違法行為風險防范方式

（一）內部風險防范方式

在內部風險防范方式上，要做到“兩強化”，即強化對特定人員辨別真偽材料的培訓、強化法規部門的力量。

1.強化對特定人員辨別真偽材料的培訓。窗口是直接辦理提取、貸款這兩項行政許可審批業務的部門，也是甄別行政許可申請人是否存在違法行為的“第一道防線”。如果窗口工作人員不具備辨別行政許可申請材料真偽的基本技巧，那么一些不法分子便可以突破這道最直接的防線而長驅直入。（1）特定人員范圍的確定。根據目前中心窗口人員的配置情況，主要分為初審柜員、復核主管、窗口主管。其中，大部分柜員屬于人才派遣公司的派遣員工，與中心不存在直接的合同關系，這些人員綜合素質良莠不齊，而且流動性較強，每當發生新舊員工交替時，中心就要對其進行重新培訓，尤其是對材料真偽鑒別的培訓往往需要請公安等相關部門的專家來授課，該項培訓內容具有一定的機密性、成本較大，所以建議只對崗位相對穩定、責任心較強的復核主管和窗口主管進行該項專業化較強、機密程度較高、成本較大的培訓。（2）培訓中應遵循的原則。此外，進行該項培訓時還應遵循“定期更新”原則。由于一些不法分子造假材料越做越真，行騙水平越來越高，所以我們也應定期接受相關部門的培訓，不斷提高辨別材料真偽的能力，為抵擋這些不法行為筑就一道銅墻鐵壁。

2.強化法規部門的力量。窗口人員對行政許可材料進行審核時雖然能發現一些假材料，從而制止一些違法行為，但是由于窗口部門的職責權限，僅能從事前、事中的角度對行政許可中的風險進行防范，無法對已經發生的違法行為進行事后的審查和處理，所以就需要一個部門對已經發生的行政許可事項中申請人的違法行為進行事后的監督和處理。法規部門可以對已經審批的行政許可材料進行審查，對涉嫌違法的行政許可申請人的騙提騙貸行為進行調查取證，采取包括執法手段在內的多種手段追回已經流失的資金，從而對行政許可審批事項的審查形成一套事前、事中、事后審查的完整體系，從法律角度保障中心的資金安全。

（二）外部風險防范方式

在外部風險防范方式上，要將非法律防范手段與法律防范手段相結合。

1.非法律防范手段。目前中心已經掌握了一些騙提和套提行為的情況，我們可以采用“先禮后兵”的方式，在窗口作告示，聲明中心已通過與相關部門合作，掌握了一些騙提套提公積金的證據，警告那些騙提套提者在規定時間內將騙取的住房公積金主動退回中心，中心可以不予追究；假如在限期內仍不退回的，中心就通報其所在單位，由單位進行處理；對于通報單位后仍不退回的，中心將對其立案，并采取相應法律手段，對涉嫌犯罪行為的，還將追究刑事責任。在進行告示的時候，將相關的法律條款依據、法律后果進行公示，同時告知廣大職工委托“黑中介”辦理騙提套提行為時可能給他們自身造成的諸如錢財被騙、信息泄漏等風險。通過采用這種方式可以對一些心虛的騙提騙貸者施加壓力，使他們中的部分人主動向中心承認，也可以對一些有騙提騙貸想法的人產生威懾作用，起到一定的預防效果，同時，還可以對一些“黑中介”和造假人員產生“亮劍”的效果，在一定程度上遏制他們這種公然破壞住房公積金管理秩序的卑劣行徑。

2.法律防范手段。（1）對行政許可申請人違法行為的法律防范手段。《行政許可法》第78條規定：“行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在1年內不得再次申請該行政許可。第79條規定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰；取得行政許可屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在三年內不得再次申請該行政許可；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”今年年初起施行的《常州市住房公積金管理辦法》（常政發[2008]196號）（以下簡稱《辦法》）中的罰則部分即以《行政許可法》的以上兩條規定為依據，規定了對騙提騙貸者的具體處罰方法。《辦法》第51條規定：“職工隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請提取住房公積金或申請住房公積金貸款的，公積金中心不予辦理并暫停其一年內的住房公積金提取或貸款資格。”第52條規定：“以欺騙、賄賂等不正當手段提取住房公積金或取得住房公積金貸款的，由公積金中心責令限期退回資金并暫停其三年內的住房公積金提取或貸款資格；拒不退回住房公積金的，可以申請人民法院強制執行；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”以上法律和政府規范性文件均可作為中心對行政許可申請人的違法行為進行行政處罰的依據。中心可以根據以上依據制訂相應行政許可申請人違法行為處理規定，通過法律手段來對行政許可申請人的違法行為進行制約。（2）對協助進行行政許可違法行為人員的法律防范手段。目前，協助進行行政許可違法行為的人員主要有行政許可申請材料造假人員、“黑中介”、房地產相關行業的其他人員等。根據《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的相關規定，這些協助人員可能涉嫌的罪名主要有：《刑法》第209條非法制造、出售非法制造的發票罪和非法出售發票罪，第225條非法經營罪，第280條偽造公司、企業、事業單位、人民團體印章罪，偽造、變造居民身份證罪。其中，一些“黑中介”發布公積金套現小廣告并協助行政許可申請人進行騙提騙貸的行為明顯超越了其資質證書規定的范圍，已經嚴重違反了《江蘇省城市房地產交易管理條例》的規定，應由房地產管理部門按照條例規定，根據具體情節，對其采取責令改正、沒收違法所得，罰款、降低資質等級或吊銷資質證書等處罰措施。（3）對以進行合法形式騙提騙貸的法律防范手段。近年來，隨著一些不法分子行騙水平越來越高，出現了以合法形式進行騙提騙貸的新手段。以這種形式訂立的購房合同表面合法，實質上屬于《合同法》規定的無效合同。無效合同是指欠缺合同的有效要件，確定不發生當事人預期法律后果的合同。合同被確認為無效，是一國立法對當事人意思表示之效力的最嚴厲否定。立法之所以確立無效合同，是為了控制當事人濫用意思自治，維護合法、有序的交易秩序的有力武器。《合同法》中內容違法的無效合同包括：以合法形式掩蓋非法目的、損害社會公共利益、違反法律、行政法規強制性規范。采用這種看似合法的形式進行騙提騙貸，實屬以合法形式掩蓋非法目的，嚴重擾亂了住房公積金管理秩序，違反了《條例》的規定，所以理應界定為無效合同。合同法對于無效合同的效力認定為自始無效、當然無效、確定無效、絕對無效。所以，對于這種行為，公積金中心可以向法院起訴，申請判決確認合同無效，并責令退回已騙取的住房公積金。

由于對有關住房公積金違法犯罪行為的處罰目前尚存在立法空白而且缺乏實踐基礎，故采用法律防范手段需要與多部門進行溝通，就調查取證手段與律師進行交流，就法律適用問題與法院、公安等部門進行交流，同時，向采用法律防范手段獲得較好成效的同行取經，逐步摸索出一套行政許可風險防范的長效機制。

參考文獻：

[1] 財政部CPA考試委員會.公司戰略與風險管理[M].北京：經濟科學出版社，2013.

[責任編輯 陳鳳雪]