行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理研究

摘 要：推進以部門預(yù)算改革為核心的預(yù)算管理改革是建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政框架的基本要求。近年來，中國陸續(xù)展開了以部分預(yù)算為首要內(nèi)容的預(yù)算編制改革，但是因為各項改革都還處于初步階段，準(zhǔn)則尚不完善，加上受舊的思想與習(xí)慣做法的影響，行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的問題越來越凸顯。分析事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題，并提出相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；考核

中圖分類號：F230 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）36-0181-02

一、行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理意義

預(yù)算管理是指單位為了實現(xiàn)確定的經(jīng)濟目標(biāo)或者管理目標(biāo)，利用預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核等手段進行的相關(guān)財務(wù)活動。單位針對預(yù)算的管理主要從預(yù)算的編制和預(yù)算的執(zhí)行兩個方面進行。預(yù)算管理對于單位管理具有重要的意義，從一定程度上說，預(yù)算管理活動的有效實施會對單位目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生重要的影響，所以，合理科學(xué)的實施預(yù)算管理可以幫助單位實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目標(biāo)，對單位開展績效評價工作也有重要的意義。行政事業(yè)單位除了代表政府承擔(dān)對社會公共事務(wù)的管理、服務(wù)和監(jiān)督的職能外，在社會經(jīng)濟的很多方面也會直接或者間接參加經(jīng)濟建設(shè)。對于行政事業(yè)單位而言，其進行預(yù)算管理活動的目的是為了合理適時地向社會提供公共產(chǎn)品以及服務(wù)而實行的有組織、有計劃的管理活動。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理可以分為編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算和評價預(yù)算三個階段，通過實施預(yù)算管理，在發(fā)生耗費或者支出最小的情況下，實現(xiàn)行政事業(yè)單位的社會職能。行政事業(yè)單位預(yù)算的編制和執(zhí)行在規(guī)范單位的行為、提高單位的運行效率以及改善管理方面都有重要的意義。

二、當(dāng)前中國行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1.預(yù)算編制尚不規(guī)范，所編制的預(yù)算質(zhì)量不高。科學(xué)編制部門預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)，對預(yù)算管理起著重要作用，但由于少數(shù)單位對預(yù)算的重要性認識還不到位，對預(yù)算編制重視不夠，影響了所編制預(yù)算的質(zhì)量：一是極少數(shù)單位在編制收入預(yù)算時不能堅持實事求是的原則對下年度的收入情況進行合理測算，有的甚至為了單位的私利還存在不同程度的少報、漏報和虛報收入現(xiàn)象；二是部分單位在編制預(yù)算時不能結(jié)合下年度的工作安排和重點工作的需要統(tǒng)籌安排支出預(yù)算，加上預(yù)算編制的時間相對較緊，導(dǎo)致對支出預(yù)算不能統(tǒng)籌安排，所預(yù)算的編制帶有一定的隨意性，與單位實際存在較大出入。編制過于簡單，不利于預(yù)算的監(jiān)督約束功能的發(fā)揮，在日后都會對相關(guān)事項產(chǎn)生不利影響。大部分的行政事業(yè)單位的預(yù)算編制時間都是在一個星期左右，編制時間過短，大部分指標(biāo)沒能得到充分認證，預(yù)算的編制缺乏可信性，質(zhì)量得不到保證。

2.預(yù)算執(zhí)行的約束力和嚴肅性有待進一步增強。各預(yù)算單位在分配和使用財政資金過程中，由于資金分配與管理尚未完全做到有機銜接，財政投入與績效也未完全掛鉤，導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象仍然存在，如由于部分單位缺乏應(yīng)有的預(yù)算意識、節(jié)約意識和成本意識，亂發(fā)獎金、補貼，超標(biāo)準(zhǔn)購買汽車、公款旅游、公款吃喝現(xiàn)象還在一定程度上存在，會議費、招待費居高不下，擠占了正常辦公經(jīng)費，甚至影響了單位正常運轉(zhuǎn)，于是動用項目支出或?qū)ｍ椈疬M行調(diào)劑，導(dǎo)致項目支出不能專款專用。

3.行政事業(yè)單位的撥款計算方法缺乏合理科學(xué)的模式。過去，大部分的行政事業(yè)單位預(yù)算的編制方法還是使用基數(shù)法，不能從經(jīng)營機制上搞活事業(yè)，使事業(yè)經(jīng)費發(fā)揮最大的社會與經(jīng)濟效益。事業(yè)經(jīng)費分配辦法的缺陷日趨明顯，已難以適應(yīng)財政改革和事業(yè)發(fā)展的需要。

4.行政事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金編制相脫離。過去事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算體系是預(yù)算資金內(nèi)外分離的預(yù)算體制，使單位在編制預(yù)算時，不能充分考慮預(yù)算外資金的收支情況。但隨著經(jīng)濟體制改革的深入，大部分事業(yè)單位的經(jīng)費來源已經(jīng)不是單純地依靠國家預(yù)算內(nèi)資金的拔付，而在很大程度上是依靠經(jīng)營收入來彌補資金的不足，使得單獨地考慮行政事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)資金編制的預(yù)算失去了現(xiàn)實意義，并不能夠很好地反映單位的運營狀況和收支狀況。

5.預(yù)算執(zhí)行比率不高，缺乏有效的預(yù)算績效考核機制。由于對預(yù)算考核意識不強，考核指標(biāo)不明確等原因，在預(yù)算年度結(jié)束之后，缺乏對預(yù)算執(zhí)行情況的分析、考核和評價，缺乏預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任追究機制，資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無超預(yù)算支出等等問題得不到足夠重視，對下一年度預(yù)算編制、執(zhí)行沒有指導(dǎo)作用和參考價值，弱化了預(yù)算應(yīng)有的職能。一些部門和單位雖然具備相應(yīng)的績效考核體系，但缺乏科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性，大多只是走走形式，對預(yù)算執(zhí)行比率和績效未能形成有效的約束力。

三、行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理對策

1.提高行政事業(yè)單位對預(yù)算管理重要性的認識。預(yù)算管理是西方發(fā)達國家和企業(yè)多年來積累的管理的成功經(jīng)驗，實施預(yù)算管理是行政事業(yè)單位建立健全自我控制、自我約束和自我發(fā)展的有效辦法，科學(xué)的預(yù)算管理能夠優(yōu)化單位資源配置、增強單位管理的力度、提高單位辦事的效益。要意識到預(yù)算管理不僅僅是單位財務(wù)部門的工作，而是整個單位的內(nèi)部資源的整合優(yōu)化，預(yù)算管理的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性要求行政事業(yè)單位的各個部門應(yīng)該共同參與。同時，還應(yīng)該加強財務(wù)預(yù)算的法制觀念，加強對預(yù)算的約束，實現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的法制化和科學(xué)化。

2.改革預(yù)算科目，細化預(yù)算編制。合理的預(yù)算科目設(shè)置要反映支出范圍的調(diào)整和科學(xué)管理的需要。支出預(yù)算從方便審核的角度來說，應(yīng)包括支出預(yù)算總表、具體支出項目明細表、支出項目審定所依據(jù)的明細資料三部分，預(yù)算資金要盡量落實到具體的單位項目，人大等機關(guān)在審核預(yù)算時才能既了解宏觀支出，又審核具體支出項目及安排依據(jù)，從而可以根據(jù)成本效益原則，對具體項目提出調(diào)整意見。按照部門編制預(yù)算，需要對現(xiàn)行的預(yù)算支出科目進行調(diào)整。一級預(yù)算支出科目可按部門設(shè)置，部門之下可按維持支出、轉(zhuǎn)移性支出和行政事業(yè)單位工程支出設(shè)置二級預(yù)算支出科目，再根據(jù)實際工作的需要設(shè)置三級預(yù)算支出科目。這樣做的好處是，清晰了行政事業(yè)單位支出預(yù)算在各部門的分布，便于對預(yù)算支出執(zhí)行的控制監(jiān)督。這樣，既賦予部門在預(yù)算管理上一定的權(quán)限，又加大了部門控制預(yù)算支出的責(zé)任，有利于硬化預(yù)算約束，減輕財政壓力。

3.采用更為科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算編制方法。在編制行政事業(yè)單位支出預(yù)算時，要打破基數(shù)法，采用零基預(yù)算的方法。零基預(yù)算是在不考慮過去的支出水平，而根據(jù)預(yù)算年度支出項目的實際需要和財力可能，分別輕重緩急來安排支出的一種預(yù)算分配方法。它能避免討價還價、拉關(guān)系、講人情等不規(guī)范的現(xiàn)象，增強預(yù)算編制的嚴肅性。確定各項支出中的人員支出和公用支出，要嚴格按照定員定額計算，確定各項支出中的專項經(jīng)費也要依據(jù)相應(yīng)的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)。中國目前采用的定員定額方法，與標(biāo)準(zhǔn)化要求還有很大的距離。標(biāo)準(zhǔn)化的定員定額，是一項政策性強、涉及面廣、業(yè)務(wù)量大、技術(shù)要求程度高的工作，在制定過程中必須遵循的編制計劃與經(jīng)費計劃相統(tǒng)一、兼顧需要與可能、預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、節(jié)儉高效、簡便易行等原則。此外，還要廣泛學(xué)習(xí)和借鑒市場經(jīng)濟國家通用的標(biāo)準(zhǔn)化定員定額方法，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國情，科學(xué)合理制定中國的定員定額標(biāo)準(zhǔn)及其管理方式。

4.加強事前控制，科學(xué)編制資產(chǎn)預(yù)算?？茖W(xué)編制預(yù)算內(nèi)容，關(guān)鍵是要正確把握資產(chǎn)預(yù)算的編制依據(jù)。增量資產(chǎn)配置應(yīng)當(dāng)建立在存量資產(chǎn)的使用和利用上，因此，合理的預(yù)算編制依據(jù)應(yīng)當(dāng)充分考慮增量資產(chǎn)配置與存量資產(chǎn)使用情況的匹配關(guān)系，以增量資產(chǎn)激活存量資產(chǎn)。預(yù)算編制部門主要做好兩項工作：一方面，預(yù)算編制部門要改變增量資產(chǎn)配置和存量資產(chǎn)使用無關(guān)的狀況，對行政事業(yè)單位的存量資產(chǎn)進行充分調(diào)研和分析，掌握包括各類資產(chǎn)的數(shù)量、分布、使用和利用狀況等重要信息；另一方面，預(yù)算編制部門要根據(jù)行政事業(yè)單位履行工作職能和事業(yè)發(fā)展的需要，確定單位各類資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)。最后，預(yù)算編制部門將存量資產(chǎn)使用狀況與資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)進行合理匹配后，提出增量資產(chǎn)的配置方案。同時需要注意的是，預(yù)算編制要充分考慮各單位資產(chǎn)使用的績效評價結(jié)果。實踐中，對資產(chǎn)不能滿足其需要的部門，可以增加預(yù)算支出保證其履行職責(zé)；對存量資產(chǎn)較多但卻有閑置或浪費現(xiàn)象的部門，應(yīng)減少或不予安排預(yù)算支出，促使其調(diào)整和激活存量資產(chǎn)，努力提高資產(chǎn)利用率。

5.加強對行政事業(yè)單位預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督。對預(yù)算的執(zhí)行進行有效的監(jiān)督是加強預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，單位的預(yù)算經(jīng)過批復(fù)之后，要嚴格地按照批復(fù)執(zhí)行，在執(zhí)行的過程中要進行嚴格的監(jiān)督。預(yù)算的監(jiān)督主要是對行政事業(yè)單位的資金使用情況進行監(jiān)督，必須要制定內(nèi)部監(jiān)督和制約機制，使單位的各個部門都參加到資金的監(jiān)督管理過程中來，對資金的使用進行多方位、全環(huán)節(jié)的監(jiān)督。另外，還要對資金的使用效益進行有效的考核，健全評價考核的機制，尤其是在目前行政事業(yè)單位對資金的預(yù)算管理模式是以撥代支的條件下，預(yù)算的實施單位和項目的主管部門建立健全相應(yīng)的預(yù)算管理評級考核體制顯得尤為重要。只有這樣，行政事業(yè)單位才能做到對事業(yè)資金管理進行事前計劃、事中控制和事后評價，事業(yè)資金的使用效率才會增強。

6.加強預(yù)算考核和事后績效評估。資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，主管部門應(yīng)對單位的預(yù)算執(zhí)行情況進行全面分析和考核。預(yù)算結(jié)果考核既是對此次預(yù)算項目執(zhí)行情況的評價和總結(jié)，也為此后預(yù)算項目的編制和申請?zhí)峁┯袃r值的參考。主管部門應(yīng)參照預(yù)算對資產(chǎn)項目執(zhí)行情況進行分析，考察是否存在預(yù)算超支或結(jié)余，并對預(yù)算資金使用效果，資產(chǎn)運行情況和配置效果等進行綜合評價。實際執(zhí)行情況與預(yù)算差別較大或資金使用效益不理想的要分析原因，是預(yù)算編制不科學(xué)還是預(yù)算執(zhí)行不到位。同時，為了督促單位各部門認真對待預(yù)算編制和執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行情況的考核結(jié)果應(yīng)指明責(zé)任單位或個人與其業(yè)績進行掛鉤。

參考文獻：

[1] 張媛媛.試析新形勢下如何加強行政事業(yè)單位財政預(yù)算管理[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2013，（13）.

[責(zé)任編輯 吳 迪]