中國式征地制度的特征及其影響

摘 要：中國式征地制度是一種由法律保障政府獨家壟斷獲取經營土地暴利的征地制度。隨著城鄉市場經濟的新發展，中國式征地制度固有的缺陷和深層矛盾進一步顯現出來，現行征地方式難以為繼。建立規范有序、公正公平的城鄉土地制度和市場，仍然是完善中國市場經濟體制的首要問題。

關鍵詞：中國式征地制度；特征；影響

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）36-0203-02

一、中國式征地制度的特征

《憲法》第13條、《土地管理法》第43條的規定土地出讓市場由國家壟斷。國家對建設用地市場的壟斷表現在兩個方面：土地征收階段，國家是農業用地轉為建設用地的唯一合法的征收主體；土地出讓階段，國家是唯一合法的賣方主體。土地的市場交易行為只能發生在國家和開發商之間。

中國式征地是一種由法律保障政府獨家壟斷獲取經營土地暴利的征地制度。行政權力導致“低成本土地”，“低成本土地” 刺激了土地的大量浪費，誘發政府機構和官員的違法、腐敗行為，并影響了資本的有效配置?！肮怖妗钡哪：碳ち说胤秸恼鞯匦袨?。分稅制改革之后，地方政府財政吃緊，土地出讓金成為地方政府的主要預算外收入，由此形成“土地財政”。

中國式征地制度一個顯著特征就是城鄉二元土地制度。政府高度控制了土地市場供應渠道，確立了“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭供水”的單一土地供應制度。法規嚴格控制集體建設用地直接進入市場交易。國有土地使用權具有開放性，可以公開市場化交易；集體土地使用權不具有開放性，法規禁止其市場化交易。城鄉土地區別對待有“所有制歧視”之嫌。城鄉土地同是土地公有制，二者并非同地、同權、同價。集體土地所有者不能買賣其土地；農民在自己的宅基地上以及集體在集體建設用地上建設的住房只能轉讓給本村居民，如果賣給外村特別是城市居民，則被視為小產權房，不受法律保護。

中國式征地制度有違《憲法》精神。中國的《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。所謂公共利益你可以理解為沒有直接的，明確的收益人的利益，比如征地給開發商修房子，這當然不是公共利益，甚至要征地修一個機場，那么航空公司就是直接受益人，因此也不算公共利益。中國的《土地管理法》規定，“ 任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。很明顯，《土地管理法》與《憲法》之間存在缺陷和矛盾：如果按照《憲法》規定，國家只有出于公共利益的需要，才能對農地實行征收或征用，那么城市化和工業化新增的土地需求又怎么得到滿足呢？據統計，每年出于公共利益需要征收的土地不到30%。這樣一來，如果按《土地管理法》規定辦，就會違反《憲法》規定；而要堅持《憲法》規定，又不能滿足其他70%的“非公共利益”需求。

中國式征地制度有違中央精神。2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出：“要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有同等權利?！钡駠覍用嫔仙形闯雠_有關法律政策規定。

中國式征地制度帶有濃厚的計劃經濟體制色彩。中國的土地征用制度產生于計劃經濟時代，當時保證了國家建設用地的順利取得，降低了建設成本，積累了城市發展的原始資本，推動了工業化和城鎮化的快速發展。自1987年以來國有建設用地使用權出讓制度逐步形成了以掛、招、拍等方式，國有建設用地市場得到了很大發展。而集體建設用地市場遲遲沒有建立，因而集體建設用地的市場價值難以得到體現。

二、中國式征地制度的影響

隨著城鄉市場經濟的新發展，中國式征地制度固有的缺陷和深層矛盾進一步顯現出來。中國土地管理方式和利用模式正面臨不可持續、難以為繼的困境：忽視城鄉土地權利主體平等的模式難以為繼、現行征地方式難以為繼、農村土地“非農化”方式難以為繼。一些地區已經出現“發展缺規劃空間、用地缺計劃指標、補充缺后備資源”困局，土地成了制約城鎮化、工業化發展的瓶頸。

隨著中國工業化、城鎮化的快速發展，非農建設用地的需求越來越大，在現行制度體制條件下，政府只有通過加大征地規模來保障用地需求。但是，由于現行土地征地制度本身的缺陷，加之地方政府部門在征地過程中的粗放式操作，一方面造成越來越多的失地農民，另一方面由于土地收益分配嚴重失衡，失地失業農民又失去生產、生活保障，由此引發了大量群體性沖突事件。

中國式征地制度排除了農民平等地分享工業化城市化帶來的土地增值的權利，抑制了農民財產收入的增長，堵塞了農民獲得土地財產收入的源泉，擴大了城鄉居民收入差距。此外，現行的征地制度，還催生了土地財政，推高了地價、房價，也致使“小產權房”屢禁不止。

中國式征地制度忽視了對土地所有者權益的保護。有學者指出，由于中國農村土地制度存在的產權殘缺這個根本原因，導致各個“上級”以所有權或以“公共利益”的名義來侵蝕農戶土地的使用權和收益權（劉守英，1993；廖洪樂，2003；黨國英，2003；秦暉，2004）。“權利二元、政府壟斷、非市場配置和經管合一”的這一套制度形成的土地利用方式，已經產生影響社會穩定、經濟可持續發展的深層次問題（劉守英，2011）?，F行土地制度使制造社會紛爭的制度，其運行結果與建立和諧社會的目標相去甚遠，但幾十年來土地制度改革幾無進展，已經影響政治穩定（黨國英，2011）。中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田認為，在巨額土地出讓金的誘惑下，地方政府形成很強的賣地沖動，導致中國非農占用耕地數量大、速度快。自1990年以來，中國平均每年流失耕地面積達1 000萬畝以上，土地浪費嚴重。中國農村集體土地征用“公共利益”泛化，界限不明，給多征濫占、侵犯農民權益提供了方便。在農民就業難以保障、社會保障跟不上的情況下，農民失地就失去了賴以生存的基礎，這成為近年來重大的社會不穩定因素。

中國式征地制度“與民爭利”。地方政府在自利動機的誘惑下，濫用其行政權力和壟斷地位“與民爭利”，在剝奪集體土地所有權來擴張財政的同時，失地民眾則怨聲載道，造成尖銳利益沖突。自2002年以來，由征地引發的社會沖突愈演愈烈，全國群體性事件數量不斷上升，性質趨于惡性。近年來，關于征地、土地流轉等問題的信訪始終占總量的一半以上。

中國式征地制度造成工業用地的浪費并推高房價。土地征收之后，不同用途的土地的出讓價格差別非常大。每平方米工業用地的價格只相當于商業、服務業用地價格的11%多一點兒，相當于房地產的14%多一點兒，這樣一種價格機制，導致工業用地增長的數量非常大，供地總量中，按年度平均大約40%左右的土地是出讓給工業企業用的，工業用地的浪費現象嚴重。工業用地浪費是由于低地價。各地在招商引資的競爭中，紛紛以優惠地價、零地價為籌碼吸引投資。為了給工業提供比較低價格的土地，在征收農民土地的時候不得不壓低補償，現在的實際情況是壓低補償越來越難，征地總收入中關于補償的費用在大幅度提高。這塊壓不下去就會轉到另外一個方面，商業、服務業和住宅用地的價格不得不大幅度提高，就這樣推高了房價。

中國式征地制度成為制約建立社會主義市場經濟體制的重大障礙。維持政府獨家征地權和土地一級市場壟斷權，禁止和限制其他市場主體對非農建設用地的轉讓權，對農村集體建設用地使用權流轉的管制，導致集體土地市場無法形成，價格機制難以發揮作用。仍然沿襲計劃經濟手段，難以實現資源有效配置。農村現有建設用地17萬平方公里，超過全國城市建成區總面積3倍以上。即使簡單地通過舊村改造和新村規劃，就可以至少節省出1/3的建設用地。但是，這些土地或大部分沉睡在廣袤的農村，或被地方政府以城鄉建設用地增減掛鉤的方式轉變為城市國有建設用地。

土地市場是生產要素市場。在經濟、社會領域的土地資源配置和結構調整中發揮著基礎性作用。市場經濟體制下，勞動力、資金、技術等要素的配置由市場橫向分散調節，而土地要素能通過集權縱向集中管理能實現合理配置嗎？答案是否定的。集體建設用地使用權不能進入市場交易，集體所有土地價格機制也就難以形成，價格調節土地市場供求關系、市場配置土地的基礎性作用就難以發揮。

總之，建立規范有序、公正公平的城鄉土地制度和市場，仍然是完善中國市場經濟體制的首要問題。為了保障土地所有者權益、防止土地腐敗行為、有效配置土地資源，應準許集體土地進入市場，逐步、漸進完成土地制度的根本變遷[1]。想要改變以征地拆遷為主的農地沖突和矛盾，法律制度的反思和重構至關重要，“全國人大及其常委會應當果斷地、及時地修改《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律，承認農民集體流轉農村集體建設用地使用權的合法性。”[2]

有學者肯定既有的征地拆遷體系和制度的合理性。正是憑借中國式征地制度，才保證了中國經濟三十年的快速發展。在分稅制財政體制下，政府低價征地高價賣地獲得的“土地財政”為地方政府建設良好的城市基礎設施提供了資金保證。正是在這個意義上，中國式征地制度是改革開放以來中國取得經濟發展奇跡的基礎制度[3]。土地升值主要是基于外力增值，其投資來源于整個社會，因此增值應該歸全社會所有，而不能歸原權利人獨享[4]。

參考文獻：

[1] 周其仁.產權與制度變遷——中國改革的經驗研究[M].北京：北京大學出版社，2004：90-120.

[2] 張鵬，王亦白.對農村集體建設用地使用權流轉試點的思考[J].法學，2006，（5）.

[3] 賀雪峰，魏繼華.地利共享是中國土地制度的核心[J].學習與實踐，2012，（6）.

[4] 周誠.土地經濟學原理[M].北京：商務印書館，2003：345-354.

[責任編輯 王玉妹]