城市突發公共衛生事件應急管理探討

摘 要：改革開放以來，隨著中國經濟的發展，各種突發公共衛生問題也在不斷的產生，給社會安定與公眾健康帶來了巨大的危害。因此，加強突發公共衛生事件的應急管理刻不容緩。在分析突發公共衛生事件的基本情況基礎上，針對當前中國城市突發公共衛生事件存在的問題，提出具體的應急管理對策。

關鍵詞：城市；突發公共衛生事件；應急管理

中圖分類號：F20 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）36-0214-03

十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出，要建立健全應急管理體制，有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，提高危機管理和抗風險能力。但是，由于中國正處在社會轉型時期，生產力發展水平不高，許多應對措施還不完善，因此，做好突發公共衛生事件的應急管理工作，對于提高公眾整體健康水平和生活質量是非常關鍵的，這是對一個國家公共衛生事業發展的大檢閱。

一、中國城市突發公共衛生事件的基本情況

2003年5月，國務院公布的《突發公共衛生事件應急條例》中指出，突發公共衛生事件是指突然發生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。2005年4月17日，以《關于實施國家突發公共事件總體應急預案的決定》（國發[2005]11號）文件正式印發，這標志著中國突發公共事件應急管理走上了規范化、科學化健康發展的軌道。《國家突發公共事件總體應急預案》是指導預防和處置各類突發公共衛生事件的規范性文件。2007年11月1日正式實施《國家突發事件應對法》，表明中國致力于統一領導、統一指揮、分類管理、分級負責、綜合協調為主的應急管理體制的建立。從現實的努力成果看，首先中國人利用自己的智慧戰勝了非典。在非典爆發之時，國家采取多方措施，安撫百姓，對疑似病人進行隔離，統一指揮，整合衛生資源，對病人進行治療，與國外進行技術交流，對非典進行研究控制。經過全國人民的共同奮斗，終于戰勝了這場來之洶洶，令人聞之驚畏的特大傳染病疫情。其次，2008年汶川大地震爆發，汶川到處一片慘狀，人員死傷無數，國家迅速反應，快速決策，制定救援方案。大災之后有大疫，所以，為杜絕疫情的發生和蔓延，汶川災區防疫工作從源頭做起，對水源進行監測，對環境進行消、殺、滅處理，防疫工作取得顯著成效，汶川并沒有發生疫情。這些都是國家在應對突發公共衛生事件方面取得的成就，顯示了中國在管理突發公共衛生事件方面的能力有了很大的提高。

雖然中國在突發公共衛生事件應急管理方面已經做出很大的成就，應急管理有了很大的提高。但中國公共衛生領域也出現了相應的問題，一系列突發公共衛生事件不斷發生，諸如群體性不明原因疾病、重大食物中毒、重大職業中毒等。這些突發公共衛生事件給中國社會發展造成了巨大的損失。國家行政學院公共管理教研部提供的資料顯示，2003年因傳染病等衛生突發事件損失500億元。并且近年來的突發公共衛生事件還是頻頻發生，2008—2010年全國共報告食物中毒1218起，中毒35 672例，死亡518例，病死率為1.45%[1]。其中2008年發生的三鹿奶粉添加三聚氰胺事件由于其嚴重后果，對社會造成了極其惡劣的影響。所以了解中國城市突發公共衛生事件應急管理存在的問題，對癥下藥，提出具體的應對措施，對于提高中國城市突發公共衛生事件應急管理能力是至關重要的。

二、中國城市突發公共衛生事件應急管理存在的問題

（一）缺乏完善的應急管理體系

從應急管理體系看，縱向單災種管理模式是中國目前絕大部分城市實行的，這種模式存在很多缺點，一是部門分割，環節脫離，缺乏統一指揮，資源無法共享。突發事件發生時臨時搭建指揮機構，缺乏制度性和效用性，不夠正規嚴謹，無法保證有效指揮。二是資源重復建設，造成資源的浪費，緊缺，資源利用效率低下，有些服務設施只需建立一個就可以供多個部門共同使用，可是，在許多部門，“同構”現象十分嚴重，造成服務設施的重復建設，資源利用效率嚴重低下。三是部門分工過于明確，對各種災害的研究都是以部門為單位分頭進行，這樣各管各的，不能對災害的總體情況有全面的了解，在突發公共衛生事件發生時，由于缺乏統一管理，造成有關部門人員不能很好地明確自己的權利、義務和職責，整體優勢就無法形成，對突發衛生事件的處理不能及時、有效。

（二）缺乏完善的監測預警機制

建立突發公共衛生事件應急管理的監測預警機制，是避免和減少中國突發公共衛生事件發生的基礎。但是，從中國城市監測預警機制上看存在諸多問題。第一，中國由于資金、政策與管理等多方面的因素，導致各地、各市疾病監測預防部門建設參差不齊，除了一些大型的傳染病監測系統如非典型肺炎、肺結核、艾滋病等部門已經建設好以外，其他一些與突發公共衛生事件相關信息的收集、積累，如人群的健康狀況、人群對某種病原體的免疫力情況等數據庫部門的建立還沒有統一的規定、規范的建設標準。第二，網絡建設不夠到位，信息的收集與整理也不完善，很多種類的信息都沒收集，網絡覆蓋面也并沒有全部達到“橫向到邊，縱向到底”的要求。雖然中國目前對一些傳染病的報告時限知曉率相當高，但對甲乙丙三類傳染病報告時限的平均知曉率只有45.9%，對于一些患者、癥狀人數突然增加需要上報的正確認知率平均只有64%[2]，從而降低了信息識別能力，容易導致錯報、漏報、遲報，所以，一些信息的常規收集對于完善監測網絡做出早期預警，減少突發公共事件的損害是非常重要的。

（三）對公共衛生領域的投入不足

盡管各級政府對公共衛生支出絕對值在增加，但占財政總支出比重呈下降趨勢。公共衛生領域的投入不足，直接導致了應對突發公共衛生危機的能力低下。一方面，國家對公共衛生機構的投入嚴重不足，在這種情況下，公共衛生機構為了自身發展，開展的病后醫療服務大多都是以盈利為目的，相應的會忽略預防、保健、康復等公共衛生服務。因此“預防為主”的衛生戰略就不可能很好地落實到位，面對著突發公共衛生事件的侵襲，就只能是手段匱乏，資源短缺或直接措手不及。另外，由于受投入短缺的影響，醫療衛生系統沒有充足的突發公共衛生事件物資儲備，如應急設備、設施、救治藥品和醫療器械等，導致突發事件發生時，各種設備、藥品和醫療器械嚴重不足，從而影響了醫療救援效果。

（四）缺乏一支訓練有素的應急隊伍

從應急隊伍建設上看，一是缺乏一支訓練有素的醫療救治隊伍。在中國，應急處置的必要設施在很多的醫療機構都是不具備的，應急意識和防護知識對于醫務人員來說也是嚴重缺乏，這些都導致了預防控制和醫療救治不能有效地實施。二是缺乏一支訓練有素的疾病預防控制隊伍，這就導致突發事件發生前我們都不能很好的預防和控制，只有當事件發生時我們才采取措施去救援，這不可避免地會帶來很大的傷亡和損失。三是培訓和演練力度不夠。提高衛生專業人員公共衛生安全意識、突發事件處理能力及普及預案的途徑和有力保障是培訓和演練。據哈爾濱市衛生局近三年的培訓情況調查發現，雖然每個單位均組織過突發事件應急處理培訓，但是并不是所有成員都有參加培訓，參加過各種培訓的有83人（141人次），培訓率為69.7%，但是參加過突發事件的相關培訓的只有17人（18人次），培訓率為14.3%，只有1人參加過兩次突發事件培訓[3]。突發事件相關培訓的時間多集中在SARS暴發時期，過后有弱化的趨勢，并沒有形成常規而納入日常工作當中。

三、中國城市突發公共衛生事件應急管理對策

（一）加強突發公共衛生事件應急管理體系的建設

加強突發公共衛生事件應急管理體系建設，提高決策能力。一是建立統一的指揮監測、預警、應急體系。我們應設立從中央到地方的各級政府應急處理指揮機構，專門負責對其轄區范圍緊急事件的預測及重大事件的統一指揮、統一部署、統一行動，以維護社會的安全與穩定。加強對突發事件的預防和現場控制，建立先進的裝備設施。健全應急設施、設備、救治藥品和醫療器械以及其他物資和技術的儲備與調度機制。二是建立高效運行的救治、控制體系，準確透明的信息接收體系。制定預防、控制突發性衛生事件的工作預案和應急處理預案，保證信息靈敏、通暢，能及時的接收有關信息。三是建立高效的疫情信息網絡系統和準確透明的信息發布體系。在突發公共衛生事件發生時能第一時間掌握疫情信息，并確保突發事件發生的有關信息及時發布。四是建立有效運行的檢測、預防、監督體系，儲備充足的物資保障體系，剛性保障的法律體系，科學先進的評估體系。實現對突發公共衛生事件的檢測、預防，在事件還處在孕育期時就將其消滅。并對有關工作進行監督執法，保證工作有序進行，工作的效率大大提高。以此來提高中國突發公共衛生事件的應急管理能力，減少突發公共衛生事件對中國造成重大損失，促進中國社會和諧發展。

（二）建立并完善突發公共衛生事件的預警機制

建立并完善突發公共衛生事件的監測預警機制。突發公共衛生事件的監測主要是指網絡直報信息監測，包括常規疫情監測（包括零病例報告監測），醫療衛生機構的傳染病相關癥候群監測（含不明原因肺炎監測），社會人群的法定傳染病主動監測（含病例或疑似病例監測），群眾和各類新聞媒體投訴舉報監測，污染性健康危害、中毒事件監測，監測人群的社會、經濟、人口、地理、氣象學基本情況。建立突發公共衛生事件的監測機制主要包括以下步驟：制定監測計劃，設立監測點與建立監測網絡，組織培訓，統一監測方法，實施監測與監測質量控制，定期檢查與督導，總結反饋。突發公共衛生事件的預警主要是指公眾所面臨的疾病威脅和健康危害及其所可能持續的時間情況，疾病威脅和健康的危害程度、影響范圍、病因或可能原因，社會環境和公眾對疾病威脅和健康危害因素的協同效應及其可能出現的嚴重后果，疾病威脅和健康危害可控制程度，公共衛生突發事件應急處置能力資源、適應程度，社會生產、生活活動的影響。建立突發公共衛生事件的預警機制主要從以下幾方面努力：資料收集與分類匯總處理，選擇分析與預測的公共衛生事件類別、病種，選擇正確的分析預測方法，對預測預警與論證評估進行正確的分析，總結并上報預測預警，進行預測預警的報告。

（三）加大對突發公共衛生事件的投入

加強對突發公共衛生事件的投入主要是從以下幾方面著手：一是加大對中國的科研技術投入，中國正處在社會主義發展初期，各方面的發展不足，所以對公共衛生領域科研方面的投入也較少。這導致對一些疾病缺乏研究，當突發傳染病發生時，由于對疾病的研究少，不能做出正確的治療措施，才導致了大量的人員傷亡。所以加強對科研技術的投入是迫在眉睫。二是加強對人才建設投入，人乃是國之根本，中國只有掌握了大量的復合型人才，既懂醫又懂防，才能讓中國在預防和控制突發公共衛生事件方面取得突破性進展。三是加強對突發公共衛生事件的機構投入，包括預防機構，醫療機構，應急機構，法律機構，將這些機構建設得更加完善，突發公共衛生事件的預防和控制不是靠一個人就能完成的，而是依靠團體，將這些機構團體的能力建設得更加龐大有力量，那么面對突發公共衛生事件時，我們就更有能力面對和應付。四是加強對公共設施的投入，突發公共衛生事件都是突然發生毫無意料的，當它突然發生時，要想快速控制，我們只有靠公共設施，因為它方便、快速、簡單。所以加大對公共設施這一塊的投入也是必不可少的。

（四）建立一支訓練有素的應急隊伍

建立一支訓練有素的處理突發公共衛生事件的專業應急隊伍。專業應急隊伍是處理突發公共衛生事件的中心力量，專業應急隊伍應該由各專業人員組成。專業隊伍負責對各種突發公共衛生事件進行全面、清晰地防治；有了一支常備不懈、配套齊全、裝備優良、反應靈敏、技術過硬、機動敏捷的現代化衛生應急快速反應隊伍，即一支“招之即來、來之能戰、戰之能勝”的應急隊伍。就可以在面對突發公共事件時，快速反應，迅速行動，制定并執行有關的策略和步驟；監督有關方針和步驟的正確實施；在突發公共衛生事件發生時，對全面的防治工作進行指導和咨詢，一次性減少突發公共衛生事件所帶來的損失。2012年衛生部通知提出組建人感染高致病性禽流感及傳染性非典型性肺炎防治衛生應急隊伍、不明原因疾病衛生應急隊伍、重大中毒事件衛生應急隊伍、輻射事故衛生應急隊伍；已組建的國家級救災防病醫療與衛生防疫應急隊伍和反恐怖醫學救援隊也要及時更新、完善。衛生部按照分類組隊、常備不懈、技術精湛、設備齊全、平急結合、機動靈活的原則，為形成醫療和公共衛生處置之間同步協調運行的衛生應急支援體系，指派和委托相應單位組建起由醫療和公共衛生專業技術人員組成的衛生應急隊伍，覆蓋相關專業，達到快速、有效處置突發公共衛生事件的目的。

參考文獻：

[1] 褚發軍，冉陸，馬莉，林羨華.2008—2010年全國突發公共衛生事件網絡報告食物中流行病學分析[J].中國食品衛生雜志，2012，（4）.

[2] 劉清偉，吳群紅，郝艷華，等.黑龍江省突發公共衛生事件預警系統信息監測網絡建設現狀研究[J].中國公共衛生管理，2006，（2）：98-100.

[3] 焦明磊，吳群紅，郝艷華，等.衛生行政部門突發公共衛生事件應急保障系統研究[J].中國衛生經濟，2012，（7）：54-55.

[責任編輯 王玉妹]