農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中不確定性分析

摘 要：在分析農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定性來源、特點(diǎn)及其對(duì)決策的影響基礎(chǔ)上，提出降低不確定性的方法。農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定主要農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃要素的不確定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息的不確定引起的，這些不確定性具有客觀性、傳遞性、累積性，對(duì)決策會(huì)產(chǎn)生較大的干擾，但是可以通過使用基于情景分析的預(yù)測(cè)方法、多方協(xié)作的方式以及廣泛開展公眾參與等方法來降低不碇定性。

關(guān)鍵詞：土地綜合整治；規(guī)劃；不確定性；農(nóng)村

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）30-0016-03

土地綜合整治涉及土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局，其根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中對(duì)土地的需求。南京為加快推進(jìn) “全域統(tǒng)籌、一體發(fā)展”進(jìn)程，以鎮(zhèn)街為單位建設(shè)一批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展先導(dǎo)區(qū)，通過先行先試、實(shí)踐探索，創(chuàng)新發(fā)展體制機(jī)制。試點(diǎn)工作必須堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)、整體推進(jìn)”，制定試點(diǎn)鎮(zhèn)街城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和土地綜合整理規(guī)劃[1]。

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的指導(dǎo)下，對(duì)農(nóng)用地整治、土地開發(fā)、農(nóng)民居民點(diǎn)和工礦用地復(fù)墾等進(jìn)行統(tǒng)籌合理的安排。然而農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中具有較多的不確定性，其來源對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的作用不是單一的，而是多種效應(yīng)共同發(fā)生、相互迭加和交織在一起，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境所有組分均產(chǎn)生影響[2]。同時(shí)，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境信息在客觀上存在著不確定因素，必然會(huì)影響農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的預(yù)測(cè)結(jié)果和評(píng)價(jià)結(jié)論，因此很有必要對(duì)農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中存在的不確定因素進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的措施。

一、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃定位

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為導(dǎo)向，以加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為首要目標(biāo)，以大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在土地整治潛力分析的基礎(chǔ)上，對(duì)全鎮(zhèn)土地綜合整治活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，為合理利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和萬頃良田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地整治平臺(tái)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供依據(jù)，為聯(lián)系土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃搭建橋梁，為推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革奠定基礎(chǔ)；積極探索新形勢(shì)下鎮(zhèn)（街）級(jí)土地綜合整治規(guī)劃的編制思路、技術(shù)方法和實(shí)施機(jī)制。農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃將土地綜合整治、農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)工程、農(nóng)田水利道路建設(shè)、村莊環(huán)境整治等項(xiàng)目“五位一體”綜合推進(jìn)。

二、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中不確定性的來源

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定性主要包括農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息的不確定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響程度的不確定。

（一）農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃要素的不確定

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定首先是指土地利用結(jié)構(gòu)不確定。農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案中的土地利用類型是根據(jù)區(qū)域城鎮(zhèn)、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位進(jìn)行調(diào)整的，而城鎮(zhèn)、農(nóng)村發(fā)展定位受區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和政策等因素不確定的因素的制約。如果在規(guī)劃期內(nèi)，規(guī)劃區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，或者國(guó)家政策發(fā)生變化，規(guī)劃中確定的用地類型就有可能隨之發(fā)生變化，這時(shí)就要根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。可見，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃是一連續(xù)過程，其規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案應(yīng)據(jù)規(guī)劃的實(shí)施信息反饋和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化不斷地調(diào)整和修改。

其次，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定還包括農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中用地規(guī)模、整治規(guī)模的不確定。用地規(guī)模和整治規(guī)模的各個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)因素通常都存在不確定性，例如，單位面積的土地，其經(jīng)濟(jì)投入與產(chǎn)出等都不是確定的值，而是存在一定的變化范圍；由于當(dāng)前土地整治的資金大都來源于土地出讓，而土地出讓收益的多寡以及時(shí)序不確定性影響到整治規(guī)模的確定。農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案確定時(shí)往往通過種種方式將各種不確定因素確定化，例如，對(duì)各個(gè)參數(shù)針對(duì)其變化范圍取平均值或中值，然后建立相應(yīng)的具有確定形式的模型，通過模型求解得出的解對(duì)于決策者來說僅僅是一個(gè)決策點(diǎn)，這種模型的解僅對(duì)系統(tǒng)的某種特殊的確定情況是有效的，而事實(shí)上系統(tǒng)處于這種確定狀態(tài)的機(jī)率是極其微小的。這樣，即使使用先進(jìn)的隨機(jī)優(yōu)化模型、模糊優(yōu)化模型、區(qū)間數(shù)優(yōu)化模型和熵技術(shù)等不確定性分析模型也無法完全克服這類困難。

再次，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的空間布局方案也存在不確定性。如規(guī)劃中農(nóng)村居民點(diǎn)的復(fù)墾、建新安置區(qū)的地點(diǎn)等選擇，一般只有意向性的判斷，而實(shí)際操作需要根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目所在地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)的需要，選擇對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響最佳布局方案。因此，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃這一階段無法準(zhǔn)確確定農(nóng)用地整理、居民點(diǎn)工礦復(fù)墾等、建設(shè)安置區(qū)和留用區(qū)的具體位置，各類用地空間布局具有不確定性。

此外，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定還包括重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其建設(shè)方案的不確定。這里所說的建設(shè)方案是指建設(shè)項(xiàng)目新建、改建或是擴(kuò)建，主要體現(xiàn)在改擴(kuò)建方式中利用廢棄地還是新占農(nóng)用地的不確定。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息的不確定

1.選取的數(shù)據(jù)沒有代表性

由于其涉及的地理范圍較大，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃很難將所有的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀面面俱到地介紹清楚，這就需要選擇不論是在時(shí)間上還是在地理空間分布上都具有代表性的信息，這樣才能將評(píng)價(jià)區(qū)域的典型社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境特征及在地理空間上分布的差異介紹清楚，能將主要的問題分析透徹。

2.社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息的動(dòng)態(tài)變化

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃過程中收集到的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境背景資料，大多數(shù)都是對(duì)目前或過去社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境狀況的介紹和分析，而分析評(píng)價(jià)一般也是以此為依據(jù)來進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)土地利用變化對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境產(chǎn)生的影響的，但是作為預(yù)測(cè)依據(jù)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境背景是隨著時(shí)間的推移在不斷變化著的，勢(shì)必會(huì)增加預(yù)測(cè)結(jié)果的不確定性。

3.潛在的環(huán)境敏感區(qū)的不確定性

潛在的環(huán)境敏感區(qū)是指在將來的規(guī)劃中有可能被確定為自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源地等環(huán)境敏感區(qū)的地方。按照可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃不僅要評(píng)價(jià)土地利用建設(shè)對(duì)現(xiàn)存環(huán)境敏感區(qū)的影響，同時(shí)也要考慮其對(duì)潛在環(huán)境敏感區(qū)的影響。潛在的環(huán)境敏感區(qū)的不確定性更大，不僅其確切位置、面積大小、功能分區(qū)情況尚不清楚，甚至于是否能夠被確定為環(huán)境敏感區(qū)還有待商榷。

4.空間信息的不確定性

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃對(duì)空間信息的分析一般是利用大尺度空間分析軟件如ArcGIS 來完成的。在進(jìn)行分析之前首先要完成空間、地理、環(huán)境信息的采集與錄入。使用空間數(shù)據(jù)描述空間實(shí)體，要對(duì)復(fù)雜的空間實(shí)體進(jìn)行取舍、抽象和離散；在定位、采集、錄入、儲(chǔ)存、處理、分析和管理表達(dá)空間實(shí)體的空間數(shù)據(jù)時(shí)，常常不宜明確地將空間實(shí)體分類，不得不從中抽取重要的特性來表達(dá)確定或不確定的現(xiàn)實(shí)實(shí)體，用確定的模型或規(guī)則描述空間實(shí)體，但是純幾何意義上的點(diǎn)、線和面在現(xiàn)實(shí)世界中并不存在，所以數(shù)據(jù)采樣只是一種近似描述，所獲信息不可能窮盡現(xiàn)實(shí)世界的全部，其準(zhǔn)確性也同時(shí)會(huì)受到傳感器和數(shù)學(xué)模型等設(shè)備技術(shù)因素的影響。而且，獲取的信息在被導(dǎo)入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)并用于空間分析決策的過程中，又被部分舍棄或刪除。同時(shí)，獲取大量空間數(shù)據(jù)的真值并不容易，甚至有些空間數(shù)據(jù)的嚴(yán)格或絕對(duì)意義上的真假往往并不存在。所以，空間信息系統(tǒng)中實(shí)體的位置和屬性信息與現(xiàn)實(shí)實(shí)體存在差異，即空間數(shù)據(jù)常常具有不確定性。

（三）社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響程度的不確定

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃方案的不確定，導(dǎo)致土地整治對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生的影響程度的不確定。首先是土地利用結(jié)構(gòu)變化引起的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響程度的不確定性。由于農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的范圍很大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息很難在圖上表達(dá)清楚，特別是一些重要的環(huán)境敏感區(qū)域，如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物古跡等，這些環(huán)境敏感區(qū)域在圖紙上表示也許只是一個(gè)點(diǎn)，不能準(zhǔn)確地表示出其實(shí)際范圍，更無法判斷自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的劃分范圍，也不能確定文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，然而這些因素卻往往直接決定著土地利用結(jié)構(gòu)變化對(duì)環(huán)境的影響程度。

其次，用地類型的調(diào)整、建設(shè)方式的變更也會(huì)改變土地利用對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響的程度。從生態(tài)角度看，不同的地類對(duì)生態(tài)服務(wù)功能和價(jià)值差異較大，如林地遠(yuǎn)大于耕地，農(nóng)用地遠(yuǎn)大于建設(shè)用地；不同的建設(shè)方式因其占地面積的多少和施工方式的不同，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響程度也大相徑庭，如交通道路建設(shè)時(shí)，規(guī)劃中將平原地區(qū)的六車道高速公路調(diào)整成三級(jí)公路，則每公里要減少占地5 hm2左右，這自然就會(huì)減少對(duì)地表植被的破壞，降低水土的流失量。同樣，安排工礦用地時(shí)利用廢棄地與占用耕地等新建工業(yè)園區(qū)，對(duì)土地資源、生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生的影響程度也相差很大。

三、不確定性的特點(diǎn)及其對(duì)決策的影響

（一）不確定性的特點(diǎn)

基于以上分析，農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的不確定性存在著客觀性、傳遞性、累積性和可降低性等特點(diǎn)。任何一個(gè)農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃都在客觀上存在著上述不確定性的因素，因此具有客觀性；規(guī)劃方案的不確定性會(huì)導(dǎo)致影響程度的不確定性，因此不確定性具有傳遞性；各個(gè)環(huán)節(jié)均存在不確定性，必然會(huì)導(dǎo)致最終的減緩措施、結(jié)論的不確定，因此具有累積性；不確定性雖然是客觀存在的，但是可以通過一系列的方法來降低不確定性對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響，故其還具有可降低性。

（二）不確定性對(duì)決策的影響

不確定信息可以分為來源于錯(cuò)誤信息和來源于低精度信息兩種，這兩種信息導(dǎo)致規(guī)劃方案的不確定，尤其是方案結(jié)論的不確定，給決策者帶來了很大的干擾，但兩者帶來的干擾也存在差異。錯(cuò)誤信息會(huì)導(dǎo)致不正確的評(píng)價(jià)結(jié)果，低精度信息會(huì)給出模糊的結(jié)論。錯(cuò)誤的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景、預(yù)測(cè)影響能夠?qū)е洛e(cuò)誤的結(jié)論，如方案A 被錯(cuò)誤的預(yù)測(cè)為比方案B 具有較小的負(fù)面影響，因此方案A 被選作推薦方案，這樣決策者可能會(huì)選取錯(cuò)誤的方案。而模糊的結(jié)論則會(huì)降低結(jié)論的明確性，如方案A 和B 均被預(yù)測(cè)為具有輕度負(fù)面影響，但是“方案A 對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響是方案B 的1/2”的說法對(duì)于決策者更明確，更易于選擇。

四、降低不確定性的方法

（一）使用基于情景分析的預(yù)測(cè)方法

情景分析法通過設(shè)定一系列情景，進(jìn)而對(duì)比分析各情景下的人類行為和相應(yīng)的環(huán)境狀況，來評(píng)價(jià)不同情景下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，分析區(qū)域內(nèi)不同時(shí)段、不同組合的人類行為對(duì)環(huán)境影響的貢獻(xiàn)。情景分析法可用于農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，該方法將規(guī)劃方案實(shí)施前后、不同時(shí)間和條件下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境狀況，按時(shí)間序列進(jìn)行描繪，然而該方法只是建立一套進(jìn)行農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的框架，分析每一情景下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響還須依賴于其他一些更為具體的評(píng)價(jià)方法，需要與其他評(píng)價(jià)方法結(jié)合使用，如環(huán)境預(yù)測(cè)方法、數(shù)學(xué)模型法、矩陣法或GIS 等。

（二）以多方協(xié)作的方式開展工作

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃不僅涉及到土地利用問題，還要包括城市規(guī)劃、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)林、交通、水利等多方面的問題，因此僅依靠國(guó)土資源部門單方面的力量很難將農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃工作做得十分完美。需要評(píng)價(jià)單位能夠積極挖掘社會(huì)力量，特別是規(guī)劃區(qū)域有關(guān)環(huán)保、生態(tài)、農(nóng)林、文物、旅游、測(cè)繪、交通、水利等方面的科研機(jī)構(gòu)以及相關(guān)政府部門，以多方協(xié)作的方式聯(lián)合多個(gè)部門共同開展評(píng)價(jià)工作，才能發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)，避免由單方完成評(píng)價(jià)工作帶來的片面性。

（三）廣泛開展公眾參與

通過開展公眾參與，可以使規(guī)劃區(qū)域的相關(guān)部門及個(gè)人了解到土地整治實(shí)施過程中對(duì)周圍社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境及人群可能產(chǎn)生的有利和不利影響，促進(jìn)他們關(guān)注土地整治，結(jié)合實(shí)際情況提出建議和補(bǔ)充。在對(duì)象上，公眾參與不僅要包括專家學(xué)者，還要包括環(huán)境保護(hù)、林農(nóng)林、交通、水利等相關(guān)部門，更要包括科研機(jī)構(gòu)及非政府組織以及農(nóng)民個(gè)人等。在時(shí)間上，公眾參與應(yīng)貫穿整個(gè)規(guī)劃方案編制與實(shí)施的全過程。在方式上，既可以采用信函調(diào)查，也可召開聽證會(huì)、論證會(huì)，還可以通過網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體形式發(fā)布相關(guān)信息，這樣才能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，保證提出的環(huán)境保護(hù)減緩措施及建議更加合理。

五、結(jié)語

農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中的不確定性主要來自農(nóng)村土地綜合整治要素的不確定和社會(huì)環(huán)境環(huán)境信息的不確定，具有客觀性、傳遞性、累積性和可降低性，對(duì)決策者存在著較大的干擾，但是可以通過使用基于情景分析的預(yù)測(cè)方法、多方協(xié)作的方式以及廣泛開展公眾參與等方法來降低。

參考文獻(xiàn)：

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