云南邊境民族地區扶貧開發訴求與回應

摘 要：迅速而有效地緩解和逐步消除廣泛存在于云南邊境民族地區的貧困問題是云南經濟社會發展面臨的極具挑戰性和必須解決的重大課題。云南邊境民族地區在新階段扶貧開發進程中面臨著諸多的矛盾和問題，必須圍繞中國2020年基本消除絕對貧困現象的總體目標，多措并舉，使云南邊境民族地區與全國同步消除絕對貧困問題。

關鍵詞：邊境民族地區；扶貧開發；對策；云南

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）30-0023-02

一、致貧溯源

1.資源稟賦因素。自然資源稟賦論認為，由于各地地理位置、氣候條件、自然資源蘊藏等方面的不同所導致的各地專門從事不同部門產品生產的格局。云南邊境民族地區主要分布在自然條件相當惡劣、交通極為不便、自然災害頻發的偏遠地區。這些地區地形復雜、江河縱橫、山高谷深、人多地少，屬于深山區、石山區、高寒山區、石漠化嚴重地區，基礎設施和社會公益設施非常滯后，雖然近年來有了較大改觀，但基礎設施欠賬多，與全省總體水平仍然有較大差距。25個邊境縣的貧困人口占全省貧困人口的23%，有16個屬于國家扶貧開發重點縣。2010年，邊境民族地區農民人均純收入2 715元，只有全省平均水平的57%。至今還有一些自然村聽不到廣播、看不了電視。

2.貧困人口自我發展能力不足。馬克思主義認為，生產力包括勞動者、勞動資料和勞動對象三個基本要素。其中勞動者是最能動、最積極、最活躍的因素。具有一定生產經驗和勞動技能的勞動者是生產力中最具決定性的力量。阿馬帝亞·森是著名的諾貝爾經濟學獎獲得者。阿馬帝亞·森認為貧困不僅僅是相對地比別人窮，而是基本可行能力的絕對剝奪。由此，提出了能力貧困理論，強調提高人的可行能力就會增強人的生產力和反貧困的能力。美國經濟學家西奧多·舒爾茨在《改造傳統農業》一書中對發展中國家的農業進行了研究，并且提出，“唯有現代化的農業才能成為經濟發展的源泉……各國農業對經濟增長的作用的巨大差別主要取決于農民能力的差別”。據第六次全國人口普查，云南省平均受教育年限為7.6年，在25個世居少數民族中，有19個民族人均受教育年限低于全省平均水平，其中苗族、瑤族、傈僳族、拉祜族、德昂族5個民族人均受教育年限還不到6年。由于人口教育程度低，獲取、吸收、交流知識的能力缺乏，導致缺乏自我發展能力、積累能力和抵御風險的能力十分低下，一有變故就致貧、返貧。

3.扶貧資金投入低于“臨界最小努力”。美國經濟學家納爾遜（r.r.nelson）于1956年提出了“低水平均衡陷阱”理論，認為發展中國家（或地區）經濟貧困主要是因為人均過低，導致儲蓄能力過低，投資量小和資本形成不足，要擺脫這種“低水平均衡陷阱”，必須進行大規模的資本投入。次年，美國另一經濟學家哈為·萊賓斯坦（Harvey.lenstein）即提出經濟發展 “臨界最小努力”理論，認為發展中國家（或地區）要打破收入低與貧困之間的惡性循環，就必須得保證足夠的資本投資率，這個投資率的水平值即“臨界最小努力”，沒有這個最小努力，就難以使國民經濟擺脫貧困落后的困境。兩個理論認為扶貧資金的投入長期低于“最低臨界點”是發展中國家的特殊致貧因素，云南是中國西部欠發達省份，這樣問題尤為突出。“最低臨界點”理論主張發展中國家應努力使經濟達到一定水平，沖破低水平均衡狀態，以取得長期的持續增長。在經濟不發達地區中，人均收入提高或下降的刺激力量并存，如果經濟發展的努力達不到一定水平，提高人均收入的刺激小于臨界規模，那就不能克服發展障礙，沖破低水平均衡狀態。為使一國經濟取得長期持續增長，就必須在一定時期受到大于臨界最小規模的增長刺激。學者納爾遜從人口增長率對于人均國民收入水平很敏感這一論點出發，認為生活貧困，必然造成死亡率高，從而抑制了人口的增長；一旦人均收入的增長快于人口增長率，人們的生活將得到改善，其結果死亡率降低而出生率提高；那么人口自然增長率必然提高，造成人口加速發展。這樣，快速上升的人口增長率，又將使人均收入水平回到原來的水平，從而出現了低水平均衡陷阱。

二、新階段面臨的問題

1.特殊類型貧困區域和特殊貧困群體的貧困問題使邊境民族地區貧困面大、貧困程度深的狀況仍然沒有從根本上改變。云南邊境民族地區大部分是新中國成立初期從原始農耕社會直接過渡到社會主義社會，而被成為“直接過渡區”，然而，社會形態跨越式的變革并不意味著生產力也同樣有了突變。云南省78個民族自治地方縣有56個是扶貧工作重點縣，2010年，民族自治地方貧困人口181.51萬，貧困發生率9.5%，高于全省平均水平0.9個百分點。25個邊境縣（市）貧困人口64.51萬，貧困發生率12.1%，高于全省平均水平3.5個百分點。2010年，全省少數民族人口比例占30%以上的建制村農民人均純收入2 267元，比全省平均水平低1 685元。農民人均純收入在785元以下的深度貧困人口中，少數民族有105.21萬人，占全省深度貧困總人口的68.59%。云南省特有的景頗、佤、拉祜、傈僳等民族，貧困人口占本民族人口的50%以上。①

2.資金等生產要素的“嫌貧愛富”使扶貧開發投入與需求矛盾更加凸顯，邊境民族地區在市場競爭中處于不利地位，日益趨于邊緣化。根據全要素經濟增長理論，一個地區的經濟成長，最主要的推動力來自于資金、勞動力、技術、知識和人才等各要素的投放。從要素的地區間流動經濟學法則看，要素是要追逐收益的。一個地區的資金收益率越高，說明這個地區資金利用率高，反之，收益水平低，資金等這些稀少的要素，越是市場經濟競爭機制起作用，越會凈流出而越不會凈流入。新經濟地理學中要素流動的理論模型認為，一定區域以其擁有的一種或幾種資源優勢，吸引其他資源流入進行生產要素的空間組合，進而形成現實的生產力，以特有的產業和產業結構支持區域的產出增長，成為區域發展的共同道路。

3.資源環境保護與扶貧開發難相融使邊境民族地區賴以生存的森林等自然資源成為“抱著金磚挨餓”，“靠山而不能不吃山”的兩難境地。云南邊境民族地區的國土面積大多國家天然林保護區、生態公益林區和自然保護區，承當著國土安全的生態屏障，這些區域絕大部分為貧困地區，他們賴以生存的森林等自然資源被無償劃撥，一方面沒有替代的、可脫貧致富的生計，另一方面現有扶貧措施并不完全覆蓋這些地區，使一些主要依靠資源開發為主的貧困地區陷入一種兩難境地，扶貧開發與環境保護的矛盾十分突出。中央明確提出，要按照誰開發、誰保護、誰受益、誰補償的原則，加快建立生態補償機制。這就是說，要把生態環境的外部成本內部化，形成生態環境的收益者付費、破壞者賠償、建設者和保護者得到合理補償的良性運行機制，從而促進經濟發展方式的根本轉變，為促進人與自然和諧發展提供體制和政策保障，從根本上解決經濟與環境、發展與保護的矛盾。

三、對策建議

1.制定科學有效的脫貧發展規劃。云南邊境民族地區貧困面大既是事實，但要統籌好邊境民族地區的貧困現狀、分布特征、資源條件、致貧因素，存在問題，以規劃為龍頭，建立對象瞄準機制，建立健全邊境民族地區特困村、特困村貧困戶檔案，瞄準貧困群體進行項目規劃、組織實施，確保最貧困的地方、最貧困的群眾優先得到扶持。

2.整合資源，多渠道籌措扶持資金。要切實加大對邊境民族地區扶貧資金投入，努力做到年新增扶貧資金增幅應高于財政支出增幅，確保專項資金足額到位。要把行業扶貧與專項扶貧、行業規劃與專項扶貧規劃有機結合起來。要按照規劃，積極向上爭取支持，籌措資金，集中力量，優先實施基礎設施、社會事業、產業發展等項目。充分發揮金融信貸資金對扶貧開發的支持作用，鼓勵支持金融部門創新金融產品、改善金融服務，加快發展農村中小金融機構，增加對邊境民族地區的信貸投入，切實形成多部門協作、多渠道投入的新格局。

3.發揮項目帶動當地群眾脫貧的作用。邊境民族地區引進和實施重大項目建設，要兼顧當地群眾受益與經濟社會發展，處理好企業與農戶的利益分配關系，以資源開發帶動當地群眾脫貧。建立資源開發反哺機制，給予當地群眾一定的資源開發補償。工程項目實施和建成后，用工要優先考慮貧困群眾。加大企業對當地基礎設施建設和社會事業發展的反哺力度，確保項目建成后當地農民群眾的生產條件有改善、生活水平有提高。

4.分類指導，完善和拓展扶貧開發方式。云南邊境民族地區貧困狀況千差萬別，要因地制宜，形成“一縣一策”或“一村一策”的扶貧開發理念。對具備生存發展條件的地區，要采取就地整體推進的扶持方式，幫助當地貧困人口解決溫飽并奠定堅實的可持續脫貧致富基礎。對基本喪失生存條件、資源負載過重、發展空間狹小等就地難以可持續解決溫飽的地區，要在充分尊重貧困群眾意愿和保障搬遷群眾基本生產生活條件的前提下，采取小規模集中、插花安置方式就近安置一部分，在城鎮安置一部分。對有一定轉移能力的勞動力，通過加強職業技能培訓，大幅度增加轉移輸出規模，有序組織農村勞動力外出就業，減少貧困地區人口，增加農戶收入。對土地等要素資源相對豐富的地區，要積極探索推進增加財產性收入的扶貧開發，結合農村土地流轉制度、林權制度等改革，采取承包、租賃、轉包、參股等方式，盤活土地、林地資源，提高農業的質量和效益，增加農民農業收入和財產性收入。

5.充分發揮邊境民族地區農村基層黨組織的作用。扶貧開發和農村基層組織建設有著內在的聯系，搞好扶貧開發，是鞏固邊境民族地區農村基層組織，協調干群關系，提高黨的戰斗力的重要途徑；加強邊境民族地區農村基層組織建設，則是盡快解決溫飽，實現扶貧攻堅目標的重要保證。

參考文獻：

[1] 馬克思恩格斯選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1995.

[2] W.舒爾次.改造傳統農業[M].北京：商務印書館，1987.

[3] 云南省加快少數民族和民族地區經濟社會發展“十二五”規劃[S].云政發[2011]163號.

[4] 云南省農村扶貧開發綱要（2011—2020）[Z].云南省政府第六十一次常務會議，2011-09-19.