河南省老工業基地發展特征與調整改造對策研究

摘 要：國家老工業基地調整改造規劃的實施給河南省老工業基地調整改造帶來了重大機遇。在分析河南省老工業基地現狀和存在問題基礎上，歸納總結了河南省老工業基地的五大特征，從國有企業改革、產業結構優化升級、社會保障體系、完善城市功能、創新體制機制以及生態環境治理等六個方面提出了河南省老工業基地調整改造的方向、對策以及應采取的政策措施。

關鍵詞：河南省；老工業基地；特征；調整改造；對策

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）30-0106-04

新中國成立后，經過“一五”、“二五”、“三線”，以及改革開放前后國家和河南省地方政府的共同投資建設，河南省逐漸形成了洛陽、鄭州、開封、平頂山、焦作、安陽、鶴壁、新鄉、南陽等一批老工業基地城市，這些城市在原材料供應、人才培育、技術創新、勞動力就業等方面做出了重大貢獻，也成為地方發展的重要支撐。然而，在向市場經濟轉軌的過程中，河南老工業基地囿于傳統體制的束縛和沉重的歷史包袱，沒有及時適應市場的變化和競爭的沖擊，企業經營機制日顯僵化，技術裝備逐漸老化過時，工業效益明顯下滑，下崗失業人員迅速增多，影響和制約了河南省經濟社會的快速發展。進入新世紀尤其是“十一五”以來，河南老工業基地實現了穩步較快發展，為河南經濟社會又好又快發展做出了積極貢獻。但應該看到，河南老工業基地長期積累下來的體制性、結構性矛盾仍未得到根本解決，還面臨著許多困難和問題，影響了老工業基地的全面振興。加快河南老工業基地調整改造，對進一步提升河南省新型工業化水平，全面帶動河南省經濟社會發展，推動中原崛起乃至整個中部地區崛起，具有重要的戰略意義。

一、河南省老工業基地發展現狀與存在問題

（一）發展現狀

改革開放以來，特別是進入20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟體制的確立，河南老工業基地由于受計劃經濟的慣性影響，沒能及時適應經濟體制轉軌的變化，加上老工業基地大量弊端的顯現，曾一度陷入困境，發展艱難。近年來，在中部崛起、中原經濟區等國家戰略實施下，河南老工業基地呈現較好發展勢頭。

1.河南老工業基地在河南省、中部及全國的地位。2012年，河南老工業基地總人口5 478萬，占河南省總人口的54%；實現地區生產總值20 419.9億元，占河南省的68.5%；實現財政一般預算收入1 428.42億元，占河南省的69.9%。與中部六省及全國相比，2012年河南老工業基地生產總值占中部六省的比重為18.5%，占全國的比重為3.92%；人口占中部六省總人口的15.1%，占全國總人口的4%。從人均水平看，2012年河南老工業基地人均生產總值24 441元，是河南省平均的1.35倍，是中部六省平均的1.33倍，但僅為全國平均的96.1%。長期以來，河南老工業基地人均生產總值一直低于全國平均水平。

2.工業經濟增長。2012年，河南老工業基地規模以上工業增加值8 170.2億元，占河南省的69.2 %，近四年年均增長17.5%，低于河南省平均增速1.7個百分點，高于全國工業平均增速約1.1個百分點，占全國規模以上工業增加值的比重由2005年的3.2%上升到2012年的3.6%。同時，由于受結構、體制等因素影響，金融危機對河南老工業基地工業增長的影響較大，2009年河南老工業基地工業同比增速僅為5%，低于全國增速3.7個百分點。

3.產業結構演進。從產業結構演變趨勢看，河南老工業基地城市三次產業結構的演變與河南省、全國基本是一致的，即第一產業比重逐步下降，第二、三產業比重逐步上升。自2000年以來，河南省多數老工業基地城市第二產業發展較快，占生產總值比重快速上升，其中平頂山、焦作、鶴壁上升幅度均高于河南省平均水平，而這些城市共同特征是資源型城市。從第三產業發展看，河南省多數老工業基地城市第三產業發展緩慢。2012年，除鄭州、開封、洛陽、新鄉外，其他老工業基地第三產業比重均低于河南省平均水平；而河南省第三產業比重最高的鄭州仍低于全國平均水平0.5個百分點。

4.國有企業改革。“十一五”以來，河南老工業基地緊緊抓住改革、調整、創新、管理等關鍵環節，做了大量扎實有效的工作，國有企業經濟效益和運行質量顯著提高，國有經濟總量進一步增加，競爭力進一步增強。2012年，河南老工業基地擁有規模以上國有及國有控股企業680個，占全部的71.7%；從業人員98.5萬人，占全部的77.2%；完成主營業務收入5 517.2億元，占全部的72.6%；實現利潤89.9億元，占全部的45%。國有工業企業基本實現產權多元化，河南煤化、中平能化等一批大型國有企業集團成功組建，成為河南省唯一兩家煤炭年產超5 000萬噸、營業收入超千億的大型企業集團。

5.居民生活水平。近年來，河南省老工業基地居民收入快速提高。2012年，城鎮居民人均可支配收入達到19 337元，農民人均純收入達到7 830元，分別是2005年的2.24倍和2.3倍。與全國相比，河南老工業基地農民人均收入已超過全國平均水平，而城鎮居民人均收入一直低于全國平均水平，但差距不斷縮小，占全國比重由2000年的72.8%上升到2012年的85.6%。

（二）存在問題

1.結構性矛盾突出。一是服務業比重較低。在河南多數老工業基地城市中，二產過重，三產發展緩慢，2012年河南老工業基地城市服務業比重為30.9%，低于全國平均水平12.1個百分點。二是重化工業比重大。河南老工業基地工業中能源、原材料和裝備工業等重化工業占有較大比重，結構剛性較大，應對外界環境條件變化的能力差。平頂山、焦作是中國煤炭基地和資源型城市，洛陽、鄭州是中國石化、鋁工業和裝備工業基地。三是傳統產品比重高。工業產品門類繁多，覆蓋面雖寬但低附加值的傳統產業所占比重較大，高新技術產品、市場知名品牌較少。

2.企業改制遺留問題依然嚴峻。一是企業辦社會等問題尚未根本解決。目前，河南老工業基地中許多企業仍承擔著辦社會等職能，給企業造成很大負擔。在南陽老工業基地，圍繞軍工企業形成8 000～10 000人左右的獨立工業區，由于位居深山、交通不變，水、電、路、氣等基礎設施都需要由企業承擔。二是社會保障資金缺口大。河南老工業基地離退休人員比重大，普遍存在醫療保險和失業保險保障程度低，養老保險個人賬戶“空賬運行”等問題，養老保險缺口上千億元。處于最低貧困線以下人數65萬人，低保資金缺口約為8.6億元。三是職工收入水平低。河南老工業基地工業企業工資水平較低。南陽老工業基地許多軍工企業，軍品不能滿負荷生產，部分職工每月只有400多元的收入，除去“五險一金”外，可支配收入每月僅有100多元。四是 “空殼”企業多。河南老工業基地許多企業在改制時，通過優質資產剝離成立新公司，將不良資產、債務、歷史包袱遺留在原企業造成的“殼公司”，具有 “有人員、有債務、無資產、無場地、無經營活動”特點，企業破而不關，職工離而不去。僅安陽老工業基地就有74家“殼公司”，資產約6.6億元，總負債約13億元。五是企業協議職工社保問題突出。在計劃經濟時期，在企業內有許多服務保障崗位是由職工家屬承擔，而這些人員多是協議職工，在退休時享受不到國家相關政策。

3.老工業區改造任務艱巨。截至2012年底，河南老工業基地急需改造的棚戶區面積為820萬平方米，涉及居民14.5萬戶，預計需要資金近350億元。其中，開封老工業基地大多數老工業企業都建于居民區，棚戶區面積約占河南老工業基地的50%左右，是河南改造任務最重的老工業基地。平頂山市北部東西長約100余里內呈帶型分布了10多個礦區，集聚了簾子布廠、焦化廠、洗煤廠等一大批企業，急需要搬遷改造。

4.“三線”企業搬遷成本巨大。20世紀80年代以來，河南老工業基地開始“三線”調整改造，已搬遷的企業許多發展勢頭很好，成為地方經濟發展的重要支撐，如南陽的中光學、南陽二機、樂凱集團等軍工企業。而未搬遷的企業軍品按國家訂單生產，年開工時間有限，僅能維持日常生產；民品由于地理位置偏僻，主要零部件配套半徑和主要產品的消費市場遠，對人才、技術、信息等要素的吸引力弱，發展舉步維艱，而這些企業加上居民區搬遷成本極大，僅靠地方能力難以解決。

5.生態環境問題突出。截至2012年底，河南省老工業基地礦山改變、破壞面積達到6 158.3平方公里，其中，鶴壁、焦作、濮陽、平頂山資源型老工業基地，以及鄭州老工業基地煤炭沉陷區治理面積超過350平方公里。平頂山、焦作、鶴壁等煤炭沉降區沉降情況較為嚴重。平頂山煤礦地面沉降厚度一般為300米～500米，出現了總面積達155.19平方公里的采煤沉陷區，地面已形成97個主要采空地區。

6.人才老化和流失嚴重。經過多年發展，河南老工業基地許多工業企業人員結構、知識結構嚴重不合理，職工隊伍日益老化。目前由于區位、待遇、生活配套設施等因素無法與大城市相比，絕大多數高素質人才流向沿海城市，很少留在內陸二三線城市來，造成企業技術、管理人員青黃不接，嚴重制約了企業發展。

二、河南老工業基地的特征

由于歷史條件、建設項目、產業基礎、改革程度以及歷史文化等方面的不同，構成了河南老工業基地區別于國內其他老工業基地的五大鮮明特征：

一是河南老工業基地建設呈現 “多、散、長”的典型特點，產業“嵌入式”特征明顯。盡管改革開放前已經形成較為完備的工業體系，但產業關聯度較低，輻射帶動作用有限。建國以來至改革開放前，河南省范圍內國家投資或以國家投資為主興建的重要項目數量多（例如“一五”時期，河南省重點項目數量位居全國第五、投資額并列全國第四）；分布范圍廣（重要項目分布在鄭州、洛陽、焦作、平頂山、南陽等10個地區）；持續時間長（較東北以“一五”、“二五”為重點建設時期，西南、西北等以“三線”建設為重點時期不同，河南省老工業基地建設時間跨度長達三十年），導致項目布局分散，產業關聯度低，對地方產業的輻射帶動作用小。

二是河南老工業基地工業競爭力呈現下降趨勢特征。改革開放以來河南老工業基地的綜合經濟實力有所上升，但工業競爭力有所下降。河南省老工業基地的地區生產總值、企業數量占全國生產總值、企業總數量的比例從1985年的3%、2.7%上升到2011年的3.1%、3.6%，但工業總產值占全國工業總產值的比例卻從1985年的3%下降到2011年的2.8%。

三是河南老工業基地國有骨干企業（集團）效益相對下滑，引發社會化服務欠缺、人才流失嚴重和發展環境惡化等一系列問題。洛陽拖拉機廠在20世紀80年代培養并擁有全國拖拉機領域70%以上的專業專門人才，鼎盛時期全廠總產值達到20多億，約占當年河南省工業總產值的4%左右。但到了“十一五”時期，盡管洛拖總產值超過100億，但占河南省工業總產值的比例卻降到1%以下，且人才擁有量和人才素質也大幅下降。

四是河南老工業基地延伸配套產業發展不充分，體系不完善，對骨干企業（集團）的支撐作用不強，難以有效抵御市場風險。盡管洛陽澗西區、鄭州紡織工業基地（棉紡路）、新鄉軍工工業區（建設路）等老工業區都集中了一批國家和省建設的大型企業，但缺乏產業鏈條延伸，產業配套體系不完善，在骨干企業經營出現波動時，就會對整個區域經濟造成較大影響，如開封東郊老工業區和鄭州西郊紡織工業區。

五是河南老工業基地的生態環境治理和文物遺跡保護，以及南水北調中線工程建設等任務繁重。以歷史遺跡保護為例，洛陽、鄭州、開封、安陽等位居中國八大古都之列，由于城市發展、產業發展和國家文物保護政策的限制，上述城區內不少企業需要異地搬遷，但由于企業原址屬于文物保護區，難以利用“級差地租”獲得搬遷補償。

三、河南老工業基地調整改造方向和重點

緊緊抓住國家統籌推進全國老工業基地調整改造的戰略機遇，切實解決老工業基地發展中所遺留的歷史性問題、體制機制問題以及新時期所面臨的發展問題；加快推動傳統產業優化升級，大力發展戰略支撐產業，積極培育戰略性新興產業，加快發展服務業，構筑特色突出、結構合理、技術先進、清潔高效、有利就業的現代產業體系；加快工礦棚戶區改造，加強基礎設施建設，完善提升城市功能，組織與引領區域城鎮化進程；努力實現充分就業，完善社會保障體系，著力改善民生；加強生態建設和保護，發展循環經濟，增強可持續發展能力。經過十年左右的時間，將河南老工業基地調整改造成為現代新型工業基地。針對河南老工業基地的問題及特征，本文提出河南老工業基地調整改造的六大重點任務。

1.加快解決國有企業改制遺留問題。一是進一步推動國有企業改革。對尚未改制的企業，加快推動企業改革，解決職工社保欠賬等遺留問題；對目前仍承擔社區管理與服務的國有企業，重點推動分離企業承擔的社區服務功能；對“三無”企業，實施實施政策性破產，推動債務豁免、資產處置和職工安置。二是推動市區內企業或“三線”企業向產業集聚區集聚。對中心城區中靠近居住區和學校、醫院等公共活動區域的企業，對仍位于深山地區的軍工企業民品生產，對位于洛陽隋唐皇城、安陽殷墟、開封宋代皇城、鄭州夏商等文化遺址上企業，推動向周邊地區產業集聚區搬遷。三是支持已改制的企業發展壯大。重點推動已經改制的企業建立現代企業制度，提升技術創新能力，增強企業競爭力。

2.推動產業結構調整升級。一是發展壯大支撐產業。按照河南省“十二五”規劃確定的各老工業基地城市的發展定位，積極承接沿海地區產業轉移，加快推進重大規劃項目建設，發展壯大戰略支撐產業，著力培育新興先導產業，大力發展現代服務業，形成一批優勢突出的產業集群，鞏固提升老工業基地的地位和作用。二是發展壯大產業集聚區。以產業集聚區為載體，發揮骨干老工業企業的引領和帶動作用，積極引導新建企業和搬遷企業向產業集聚區集中布局、集群發展，著力打造一批特色產業集群，不斷提升老工業基地的承載力和競爭力。三是強力淘汰落后產能。嚴格落實《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》以及河南省《產業結構調整指導目錄》的有關規定，以電力、煤炭、鋼鐵、水泥、有色金屬、焦炭、造紙、制革、印染等行業為重點，在未來幾年內，凡屬淘汰標準范圍的落后產能全部淘汰。

3.加快完善社會保障體系。一是擴大就業與再就業。通過大力促進服務業、勞動密集型產業、非公有制經濟、各類中小企業以及新興行業發展，多形式、多渠道開發就業崗位。建立面向全體勞動者的職業教育和職業技能培訓體系。二是提高職工收入水平。完善和落實國有企業職工工資決定機制、增長機制和支付保障機制，逐步提高最低工資標準。加大社會保障投入，較大幅度提高居民轉移性收入。三是完善社會保障體系。加快落實社會保障資金來源問題，解決“空賬”運行等歷史遺留問題。以擴面提標為重點，加快完善城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險、工傷、失業、生育等各項社會保險制度。

4.完善和提升城市功能。一是加快推動棚戶區改造。堅持以人為本，實施棚戶區先安置后拆遷，爭取把拆遷改造的影響程度降到最低。在解決棚戶區居民住房問題的同時，大力開發就業崗位，給困難礦工家庭提供就業機會，確保安居和樂業問題一并解決。對礦區棚戶區及位于深山地區的軍工企業棚戶區盡量避免原址重建，推動向周邊城鎮和城市集中，防止未來造成新的問題。二是改造提升老工業區。重點在洛陽以一拖、中信為主的澗西工業區，鄭州以國棉一至六廠為主的西郊紡織工業區，開封以空分廠、閥門廠、儀表廠為主的東郊工業區，平煤、鶴煤、焦煤等礦區，安陽以安鋼為主的鐵西工業區，南陽以向東、紅宇、紅陽為主的云陽軍工企業集中區，以及河南油田、中原油田等老工業區，推動路網、供排水、電力電訊、綠地景觀、供氣、供熱、環保設施等基礎設施的改造和建設，加快建設公共服務設施，提升老工業區綜合承載力。三是推動城市新區建設。重點加快鄭州新區、洛陽新區、汴西新區等城市新區建設，強化產業支撐，完善基礎設施和配套設施，推動人口和產業集聚，打造老工業基地經濟發展的核心增長極。

5.加強生態建設和環境保護。一是推動節約能源與溫室氣體減排。加快河南老工業基地節能環保、低碳能源、再制造等綠色產業發展，建設低碳型工業、建筑、能源和交通體系。二是大力發展循環經濟。以老工業基地產業園區、集聚區和重點企業為載體，重點打造有色、煤炭、非金屬礦、農業和再生資源等領域五大循環產業鏈。重點建設安陽安西、鶴壁寶山、南陽鄧州等一批特色循環經濟試驗區。三是推動城市生態保護和環境污染治理。加強老工業區工業企業環境監管，對環境影響較大的企業實施關停、搬遷或轉產。

6.創新體制機制與制度設計。圍繞老工業基地的調整改造，建立衰退行業企業退出援助機制，建立健全資源型老工業基地資源開發補償機制，拓寬民營經濟準入門檻，加快建設現代市場體系，創新投融資服務體系，進一步擴大對外開放，著力消除老工業基地發展的體制障礙，全面增強老工業基地發展的活力和內生動力。

四、河南省老工業基地挑戰改造政策措施

加快河南省老工業基地調整改造應實施區別對待，分類指導，在對老工業基地共性問題采用統一政策支持的同時，應針對不同類型的老工業基地實施不同政策支持。

一是進一步加大政策性資金的投入。設立老工業基地調整改造基金，專項用于衰退產業的退出、接續產業的培育等。進一步放寬對老工業基地基礎設施建設、接續替代產業項目用地的土地利用政策。設立老工業基地地方財力性轉移支付專項資金，進一步提高補助比例，加大對老工業區、棚戶區改造、采煤沉陷區治理等項目的改造。設立城市規劃援助資金，專門用于治理城區衰落和布局調整問題。

二是在重大項目布局上加強向老工業基地傾斜。制定有針對性的產業政策，在汽車、石化、有色等產業發展上實行差異化布局，支持老工業基地調整產業結構，提升綜合競爭力。支持新能源汽車、新能源、新材料、生物等戰略性新興產業的重大裝備研究、技術攻關升級。進一步放寬服務業市場準入，支持現代物流、金融、科技、信息、商務等生產性服務業發展。

三是對具有特殊問題的老工業基地給予特殊支持。對于洛陽、開封、安陽、鄭州等老工業基地工業企業由于文物保護需要、環境保護等原因需要搬遷的國有企業，在土地供給和資金保障方面給予支持；對南陽由于南水北調工程導致的企業搬遷、關閉給予政策支持；對新鄉、南陽等軍工企業較多的老工業基地，支持軍工企業向周邊產業集聚區搬遷，推動“退山進區”。

參考文獻：

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