城鎮(zhèn)土地使用稅稅額調(diào)整績效的實(shí)證分析

摘 要：選取陜西省西安市為樣本進(jìn)行測算的結(jié)果表明，城鎮(zhèn)土地使用稅稅額調(diào)整的稅收收入績效顯著，但資源配置績效并不理想。為了強(qiáng)化其資源配置職能并保障收入的持續(xù)增長，城鎮(zhèn)土地使用稅可在基本保持現(xiàn)有平均稅負(fù)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制減免稅，適當(dāng)增加稅額級(jí)次，大幅擴(kuò)大稅額級(jí)距。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)土地使用稅；稅收收入績效；資源配置績效；實(shí)證分析

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）30-0140-02

土地稅主要具有組織稅收收入和配置土地資源的職能。自國務(wù)院第17號(hào)令發(fā)布后，各省在2006—2008年期間相繼調(diào)整了城鎮(zhèn)土地使用稅（以下簡稱土地使用稅）稅額。從財(cái)政收入和土地資源配置兩方面測算土地使用稅稅額調(diào)整的績效，有助于促進(jìn)土地稅制的進(jìn)一步完善。

一、稅收收入維度的績效分析

2008年西安市將城區(qū)土地使用稅的稅額由八級(jí)、1.5元～9元每平方米每年調(diào)整為五級(jí)、10元～27元每平方米每年。由于稅額大幅度提高，大量企業(yè)紛紛表示難以負(fù)擔(dān)。2009年6月，西安市地方稅務(wù)局以通知的形式對城區(qū)三至五級(jí)土地給出了優(yōu)惠稅額（見表1）。①

（一）土地使用稅收入大幅增長

自調(diào)整后，西安市土地使用稅收入大幅度增長。從西安市下屬城區(qū)局2006—2010年度的情況來看，土地使用稅收入由2006年的13 247萬元增長為2008年的83 409萬元、2009年的62 433萬元和2010年的61 991萬元，分別增長530%、371%和368%。其中2008年比較特殊，因調(diào)整土地稅稅額的文件2008年才下發(fā)，而且要補(bǔ)繳2007年度的稅款，造成土地稅的增長幅度特別大。但以正常的2009年和2010年來看，土地使用稅收入比調(diào)整前的2006年均增長3倍以上，增長幅度也是很大的。從這一角度而言，土地使用稅稅額調(diào)整的收入績效頗為顯著。

（二）土地使用稅收入增速放緩

第一，優(yōu)惠稅額的適用。2009年開始，西安市城區(qū)三級(jí)土地適用14元每平方米每年的優(yōu)惠稅額（標(biāo)準(zhǔn)稅額為20元每平方米每年）；四級(jí)土地適用9元每平方米每年（標(biāo)準(zhǔn)稅額為16元每平方米每年）；五級(jí)土地適用6元每平方米每年（標(biāo)準(zhǔn)稅額為10元每平方米每年）。三至五級(jí)土地適用優(yōu)惠稅額在一定程度上減緩了土地使用稅收入的增長速度。

第二，土地使用稅的減免。2008年核準(zhǔn)減免稅的企業(yè)有4家，減免稅133萬元；2009年核準(zhǔn)減免339家，減免稅12 183萬元；2010年核準(zhǔn)減免89家，減免稅10 188萬元；2011年核準(zhǔn)減免81家，減免稅13 786萬元。累計(jì)減免513家企業(yè)2007—2009年度的土地使用稅36 290萬元，而同期西安市地方稅務(wù)局征收的土地使用稅總額為214 898萬元，核準(zhǔn)的減免稅額占到了同期土地使用稅征收額的16.89%。大量的減免稅無疑對土地使用稅收入的增長產(chǎn)生了負(fù)面影響。

第三，土地使用稅的欠繳。根據(jù)對西安市某區(qū)34戶納稅人所做的長期跟蹤調(diào)查來看，土地使用稅稅額調(diào)整后企業(yè)因稅負(fù)過高而無法足額繳納的情況較為普遍。2006年土地使用稅的平均稅額為4.8元每平方米每年，這34家企業(yè)的土地使用稅應(yīng)交數(shù)和已交數(shù)一致，不存在稅款繳納不足的情況。但自土地使用稅稅額調(diào)整后，每年都存在不同程度的繳納不足。2007—2008年適用標(biāo)準(zhǔn)稅額（平均稅額為19.4元每平方米每年），應(yīng)繳稅款3 506萬元，實(shí)繳2 281萬元，欠繳1 225萬元，占應(yīng)繳稅款的35%。2009年后適用優(yōu)惠稅額（平均稅額為16元每平方米每年），2009年應(yīng)繳稅款為1 625萬元，實(shí)繳1 532萬元，欠繳93萬元，占應(yīng)繳稅款的5%；2010年應(yīng)繳稅款為1 432萬元，實(shí)繳1 265萬元，欠繳167萬元，占應(yīng)繳稅款的11.7%。土地使用稅的欠繳在一定程度上影響了稅收收入的增長。

二、資源配置維度的績效分析

《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第1條明確規(guī)定：“為了合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，提高土地使用效益，加強(qiáng)土地管理，制定本條例。”可見，通過調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入來合理配置土地資源是城鎮(zhèn)土地使用稅最重要的職能，而實(shí)現(xiàn)該職能的關(guān)鍵是合適的稅額級(jí)次和級(jí)距。

（一）土地使用稅的級(jí)次分析

在2007年的土地使用稅稅額調(diào)整中，西安市將原有的八個(gè)級(jí)次減少為五個(gè)級(jí)次。由于西安市是15個(gè)副省級(jí)城市之一，因此將之與其他14個(gè)副省級(jí)城市進(jìn)行橫向比較有利于判斷其級(jí)次的合適性。在15個(gè)副省級(jí)城市中，土地使用稅劃分為三個(gè)級(jí)次的有兩個(gè)城市（杭州、寧波）；四個(gè)級(jí)次的有1個(gè)城市（濟(jì)南）；五個(gè)級(jí)次的有4個(gè)城市（西安、沈陽、廈門、成都）；六個(gè)級(jí)次的有4個(gè)城市（哈爾濱、大連、廣州、深圳）；七個(gè)級(jí)次的有兩個(gè)城市（青島、南京）；9個(gè)級(jí)次的有兩個(gè)城市（長春、武漢）。與其他14個(gè)副省級(jí)城市相比，調(diào)整后的西安市土地使用稅的級(jí)次僅多于杭州市、寧波市和濟(jì)南市，在15城市中屬于級(jí)次少的。土地使用稅級(jí)次的不足不利于土地資源的合理配置。

從縱向來看，西安市近年來發(fā)展很快，城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是城區(qū)之內(nèi)的發(fā)展并不平衡，不同區(qū)域內(nèi)的土地價(jià)值差別很大。2000年，西安市公布基準(zhǔn)地價(jià)時(shí)將土地按用途分為商業(yè)旅游娛樂用地、居住用地、工業(yè)用地、科學(xué)教育文化衛(wèi)生體育用地和綜合用地五類，每類土地又分為1～12級(jí)給出其基準(zhǔn)地價(jià)。2007年，西安市將土地按用途分為商業(yè)用地、住宅用地和工業(yè)用地三類，其中商業(yè)用地和住宅用地分為1～9級(jí)、工業(yè)用地分為4～9級(jí)分別給出其基準(zhǔn)地價(jià)。① 2009年，西安市則將土地按用途分為商業(yè)用地、居住用地和工業(yè)用地三類，其中商業(yè)用地分為1～10級(jí)、居住用地分為1～9級(jí)、工業(yè)用地分為1～7級(jí)分別給出基準(zhǔn)地價(jià)。與基準(zhǔn)地價(jià)的級(jí)次相比，西安市土地使用稅的級(jí)次顯然過于簡化。過于簡化的土地使用稅級(jí)次不利于調(diào)節(jié)土地的級(jí)差收入。

（二）土地使用稅的級(jí)距分析

由于基準(zhǔn)地價(jià)的差距能夠較科學(xué)地反映出不同土地間的級(jí)差收入，因此以之為參照對土地使用稅進(jìn)行縱向比較有利于判斷其稅額級(jí)距的合適性。2007年西安市商業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)最高為6 300元/m2，最低375元/m2，最大級(jí)距為16.8倍；住宅基準(zhǔn)地價(jià)最高3 600元/m2，最低345元/m2，最大級(jí)距為10.4倍；工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)最高1 950元/m2，最低180元/m2，最大級(jí)距10.8倍。所有土地的平均基準(zhǔn)價(jià)最高3 950元/m2，最低300元/m2，兩者相距13.2倍。而2007年西安市土地使用稅稅額調(diào)整后，最高為27元每平方米每年，最低10元每平方米每年，最大級(jí)距僅為2.7倍。以2.7倍的稅額級(jí)距來調(diào)整13.2倍的收入級(jí)距，顯然過于薄弱。2009年西安市商業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)最高為4 626元/m2，最低383元/m2，最大級(jí)距為12.1倍；居住基準(zhǔn)地價(jià)最高2606元/m2，最低195元/m2，最大級(jí)距為13.4倍；工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)最高766元/m2，最低97元/m2，最大級(jí)距7.9倍。

從橫向來看，在15個(gè)副省級(jí)城市中，西安市土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)稅額的最大級(jí)距（即最高一級(jí)稅額和最低一級(jí)稅額的比率）為2.7倍，僅略高于南京市的2.5倍，在15城市中幾乎是最低的；同時(shí)其他14城市的最大級(jí)距的平均比率是6.6倍，西安市僅為平均值的40.7%。以西安市的優(yōu)惠稅額來看，其最大級(jí)距為4.5倍，遠(yuǎn)低于長春市和哈爾濱市的12倍，在15城市中排第十二位，約為平均值的67.9%（見表2）。這表明在15城市中西安市的土地使用稅稅級(jí)距較小，同時(shí)也表明西安市低等級(jí)土地的稅額較高，稅負(fù)不公，并不利于調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，合理配置土地資源。

三、結(jié)論

經(jīng)測算，西安市土地使用稅稅額調(diào)整后，從稅收收入角度而言績效顯著，但從資源配置角度而言績效并不理想，其調(diào)節(jié)力度有所削弱。強(qiáng)化其資源配置職能、保障稅收收入增長的持續(xù)性是進(jìn)一步完善土地使用稅制的重點(diǎn)。為此，土地使用稅可在基本保持現(xiàn)有平均稅負(fù)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制減免稅，適當(dāng)增加稅額級(jí)次，大幅擴(kuò)大稅額級(jí)距。

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