中國納稅評估的法律定位與改革探析

摘 要：納稅評估在西方發達國家有著廣泛的應用，但是在中國，由于缺乏相關的經驗和法律法規的不健全，對納稅評估的應用還存在著不足的地方，這些問題導致中國的納稅評估工作經常陷入某些被動的局面。通過對中國納稅評估的法律定位與改革方法的探討，進一步加深納稅評估在中國現有市場經濟中的不足，并提出對納稅評估工作改革的一些建議，為進一步完善中國納稅評估制度提供一些建議和參考。

關鍵詞：納稅評估；法律地位；改革措施

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）30-0142-02

一、納稅評估制度的起源及概述

1.納稅評估的起源。納稅評估在發達國家中已廣泛被采納并推廣應用，從歷史的角度來看，納稅評估制度起源于美國、日本、德國的稅務評估制度中，英國、美國和法國的訴辯交易制度，日本、韓國的行政指導制度，是結合了以三種制度而成的新制度。

2.納稅評估的概述。納稅評估又稱審核評稅、稅收評估，是指稅務機關根據納稅人的申報資料及日常掌握的各種稅收征管資料和信息，依據國家有關法律和政策，對納稅人在一個納稅期內納稅情況的真實性、準確性、合法性進行綜合估量和評價，發現、糾正和處理納稅行為中的錯誤和異常情況的管理活動。納稅評估在稅收管理中占有很重要的地位，是稅收管理系統的一部分。隨著社會經濟的飛速發展，新的稅收管理模式應運而生，納稅評估也在不斷地進行改革，往更好、更完善的方向發展。新的稅收管理模式將會促使納稅評估在稅收管理中越來越重要的地位。

二、納稅評估的法律地位

根據國家法制要求，任何活動都必須遵守國家的法律規定，不能逾越。當然，稅務管理活動也不例外，稅務管理活動必須遵循法律。根據筆者對《稅收征管法》和《實施細則》的查閱，兩者都沒有提到有關稅務評估規則的具體內容，原來國家稅務總局除了在商貿企業和加油站的稅務評估文件和一些文件中提到稅務評估外，其他地方都未曾聽說過。2005年3月10日，國家稅務總局出臺了《納稅評估管理辦法（試行）》，規章中定義納稅評估如下：是指稅務機關根據納稅人的申報資料及日常掌握的各種稅收征管資料和信息，依據國家有關法律和政策，對納稅人在一個納稅期內納稅情況的真實性、準確性、合法性進行綜合估量和評價，發現、糾正和處理納稅行為中的錯誤和異常情況的管理活動。在一些地方性的文件中，對于稅收征管工作的目標是加大征管統籌力度，全面地整合資源，對資源實行科學配置與管理，積極地推動稅收征管與納稅服務，內部控制機制，稅務部門隊伍建設以及稅務文化建設的有機結合，形成以納稅評估為重點，以稅源專業化管理為核心的稅收征管格局，完善納稅評估的運行機制，提高稅收征管的質量和效率。從這一點看來納稅評估在稅務工作中有著非常重要的意義，對中國稅務工作的開展起著十分重要的作用。

然而，根據現在實行的《稅收征管法》中可以看出其給予稅務機關的權力依舊模糊，稅務機關并沒有真正的納稅評估權。由此文獻分析，納稅人可以拒絕接受這項義務，或者只能在強迫被動下接受，這對于納稅評估人執行納稅評估工作是非常不利的。法律法規的不完善導致納稅評估缺少了以法律為基礎的強有力的支持，這樣聯系納稅評估與納稅人之間的紐帶關系的就只有稅收和財產了，這就讓評估在法律缺省的情況下，顯得很沒有可信度。納稅評估缺少一定的法律基礎，沒有行政執法行為的基礎可以依賴，納稅評估工作僅僅只是對納稅人的稅務信息進行審計核查，沒有具體的管理意義，并且必須依靠目前存在的不完善的法律法規去解決在納稅評估工作中出現的矛盾；而在對涉稅人基本情況的調查、核實和分析方面，缺乏有效的途徑和有力的證據，執行法律的手段和途徑也受到多方面的限制，沒有較強的執法力度。納稅評估工作和稽查工作不一樣，稽查工作具有法律賦予它的手段、權限和保護措施，這些方面的缺乏使納稅評估工作難以真正的、有效地進行下去。根據筆者在稅務局任職的調查發現，納稅評估工作缺乏實際操作的經驗，不能很好地協調資料的收集、處理和核實的工作關系，這些問題給納稅評估帶來了不小的困擾。納稅評估工作還缺乏其他工作環節的有效配合，確乏內部管理的有效手段。

三、納稅評估工作中存在的問題

1.納稅評估的觀念不明確。為了適應市場經濟的多元化和全球化，納稅評估就應運而生，可以說納稅評估是為了適應新的經濟環境的產物，是稅收管理適應經濟的一種發展趨勢。根據筆者的工作經驗發現，現在仍存在著對納稅評估的觀念認識達不到深度的現象。主要有以下兩種表現：（1）不了解納稅評估的概念和工作模式，對納稅評估的內涵意義認識偏少；（2）對納稅評估的實施流程及具體工作方法不了解，不同地方的納稅評估方法各不相同，會給評估工作帶來一定的阻礙，導致工作無法順利進行。

2.稅務評估的法律地位不高。前文筆者已經分析過了納稅評估工作在法律中的地位，分析結果表明納稅評估工作現有法律依據層次不夠、地位不高，評估工作無法按照章程執行。納稅評估的程序問題依舊是一個擺在臺面上的問題，關于納稅管理員如何對稅收進行評估、評估的人數、評估的方式、評估的程序、評估結果的有效跟蹤落實等，以及評估過程中的知識依據、邏輯推理等實質性操作應用，無論是程序性還是實體性法理，都因為沒有統一的規定，所以各地的做法不一致，評估文書不規范，可操作性小。

3.納稅評估的信息來源渠道過于狹小。在計算機已經深入到我們工作和生活各個方面的今天，計算機已經深刻地改變了我們的一切，然而，在納稅評估工作中計算機信息技術并沒有被相關部門充分地利用，很多稅務信息來源僅僅依靠稅務人員的手工收集或者財務人員的報表，沒有建立納稅評估的信息網絡，信息收集的速度慢，效率低，信息準確度不高。

4.納稅評估的范圍過小。根據目前所依照的《納稅評估管理辦法（試行）》文件中所提到的納稅范圍，但是，如果落實到地方上，納稅評估的范圍就局限于一般納稅人的增值稅申報分析，對消費稅等評估上，這類評估缺乏參照標準和參照指數，并且進行得非常緩慢。雖然對有的監控難度大，稅款流失嚴重的小企業也進行納稅評估，但是其信息來源有限，所以效果很不明顯。

5.納稅評估的實踐經驗缺乏。中國的經濟發展越來越快，各種各樣有關新的涉稅情況不斷出現，就出現了關于納稅評估經驗不足的現象，對納稅評估開展的程序和方法不了解，處理納稅事宜不成熟等，都給納稅工作帶去了一定的困擾。由于缺乏納稅評估的實際經驗，在遇到新情況的時候處理起來就產生了很多困難。

四、納稅評估的改革措施

1.建立完善的納稅評估體系，注重相應機構的設置。第一步，也是最重要的一步，就是建立各級稅務部門。因為，合理的稅務機構的建立是高效、高質地完成稅務工作的前提和保證。按照各稅務部門所做具有的不同工作職能，建立相應的工作部門，如對收集涉稅材料、處理稅務資料和核查監督等具體部門。并且，這些部門之間要有明確的任務分工，要努力完成好自己的工作職責，并且加強各部分之間的聯系。要堅決克服中國稅務管理體系中存在的“等制度、等方案”的意識弊端，新加坡納稅評估工作的有效開展就是其最好的體現；接著，就是制定合理的稅款征收、稅務稽查和稅務評估的職能，如果需要評估體制有效地運轉，則就要求三者之間有較好的合作性和協調性。

2.建立并完善稅收信息網絡，實現信息共享。納稅工作需要獲取、收集、分析、傳送和處理大量的信息，如此大量的信息如果僅僅依靠人工去核查、分析、處理，幾乎是一件不可能完成的任務。慶幸的是我們所在的時代，計算機技術的推廣和應用給了我們十分便利的條件，建立一個高效、科學、先進的信息網絡，可以讓我們在工作的時候充分獲得準確的有關稅務的信息。根據筆者工作經驗發現，稅務信息獲取不流通、信息可靠性差、信息量較少是影響中國稅務評估發展中的一個重要障礙，所以我們要建立、建全稅務信息庫，并盡快實現各部門之間的信息、資源共享，還要逐步實現稅務信息庫向外的延伸，將財政、國庫、銀行、海關等總要部門鏈接起來，提高各部門間稅務信息的聯系。

3.制定科學的工作步驟，完善納稅評估流程。納稅評估過程可分為信息采集、案頭評估分析、篩選重點評估對象、約談舉證、評估處理及評估結果反映、實地核查等七個環節。信息采集在納稅評估工作中占有重要的地位，其主要的作用是收集足夠多的數據應用于最后的評估分析。信息采集的方法有很多，其中用條碼掃描數據和外部導入數據調整是最常用的，也是最有效的辦法。篩選重點評估對象是參照納稅人所屬的行業、經營規模、信用等級等，利用先進的數學模型選擇重點評估對象，提高評估工作的效率。

4.加強工作人員的選拔工作，注重評估人員的素質。納稅評估是一項綜合型的工作，它需要工作人員具備會計、計算機、管理和稅收等方面的知識和技能，評估人員還應該隨時掌握各行各業的經營情況和特點，結合其所具備的專業知識技能和較強的綜合能力來完成稅務評估的工作。加強對稅務評估人員的專業技能的培訓，使其完全掌握和了解與工作相關的稅收業務，使納稅評估人員的素質得到提高。對稅務工作人員的培訓可以從兩方面來執行：一是加強專業知識技能的培訓，例如會計技能、計算機的運用等技能；二是參與納稅評估的工作人員應該經常召開座談會，把人員都集中在一起，進行相互的交流、相互學習，共同提升，共同進步。

五、結語

上述分析討論了中國納稅評估工作所具有的法律地位，可以知道，在法律地位上，納稅評估工作還有一定的欠缺，應該加強納稅評估工作的法律地位。筆者在文章中還分析了目前納稅工作中出現的不足，并提出了解決的方法，給出了自己的意見，強調納稅評估工作的重要性。

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