鄉鎮金庫運行模式分析和改革路徑選擇

摘 要：隨著“鄉財縣管”改革的逐步深入，海南省各市縣鄉鎮金庫發生了很大的變化。分析鄉鎮國庫改革的情基本況，并分析各種模式的利弊，最后對鄉鎮國庫未來的發展定位進行探索并提出建議。

關鍵詞：鄉鎮金庫；模式；改革路徑

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）30-0144-02

一、海南省代理鄉鎮國庫運行模式基本情況

根據管理鄉鎮財政的財政部門和鄉鎮金庫變化的形式，海南省鄉鎮國庫目前可以歸納為四種模式，分別是：

（一）上收模式1：財政系統內部運作改變，鄉鎮金庫上收至市縣

這種模式的特點是鄉鎮財政的職能上收至縣財政相應的部門承擔，鄉鎮金庫由原來金融機構在鄉鎮的網點代理上收至市縣的金融機構代理，原有鄉鎮代理行變化為國庫集中支付的代理行。

1.機構：由市縣財政局代理鄉鎮級財政總會計賬務，核算鄉鎮級財政各項會計業務。有的由縣國庫股管理，有的成立“鎮財市管辦公室”和“鄉鎮集中核算中心”管理，兩個機構均隸屬于財政局預算股。

2.預算編制情況：預算共編，各鄉鎮預算單位年初將預算遞交鄉鎮財政所，鄉鎮財政所審批匯總后遞交市縣財政局審批，再報鎮人大審議通過。

3.鄉鎮金庫：代理行上移至市縣級行（社）代理，為每個鄉鎮國庫分別設置國庫庫款戶。

4.實撥流程：各鄉鎮財政所根據預算單位的申請開具撥款單，縣財政局國庫股或相應部門依據審批文件打印撥款單，至代理國庫撥付資金。

5.集中支付情況。（1）支付：鄉鎮財政所經辦人將《財政直接支付憑證》或鄉鎮級預算單位經辦人將《財政授權支付憑證》送達鄉鎮代理銀行。鄉鎮代理銀行的經辦人核對無誤后，從墊付戶劃入資金到財政零余額賬戶或預算單位零余額賬戶中支付給最終收款人并確認。（2）清算：鄉鎮財政所將當日相關支付信息生成《劃款憑證匯總》，通過財政GFMIS系統發往市縣。政國庫股或相應部門，由市縣財政國庫股或相應部門打印并將生成《財政直接（授權）支付清算匯總通知單》送達市縣清算銀行（也即代理國庫），清算銀行核對無誤后與鄉鎮代理銀行進行資金清算，將資金從國庫庫款戶劃入到代理行的墊付戶中。

6.人民銀行國庫：代理鄉鎮金庫報表仍分鄉鎮編制，但在TMIS中設置1個單位，合并編制報表。

（二）上收模式2：財政系統內部運作不變，僅將鄉鎮金庫上收至市縣

這種模式的特點是鄉鎮金庫由原來金融機構在鄉鎮的網點代理上收至市縣的金融機構代理，原有鄉鎮代理行變化為國庫集中支付的代理行，但財政系統內部的運作保持不變，仍由鄉財政所執行鄉鎮資金支撥業務。

1.機構：鄉鎮財政執行機構仍是各鄉鎮財政所。

2.預算編制情況：預算共編，各鄉鎮預算單位年初將預算遞交鄉鎮財政所，鄉鎮財政所審批匯總后遞交市縣財政局審批，再報鎮人大審議通過。

3.鄉鎮金庫：上移至市縣行（社）代理，為每個鄉鎮國庫分別設置國庫庫款戶。

4.實撥流程：各鄉鎮財政所根據預算單位的申請開具撥款單至代理國庫撥付資金。有的鄉鎮沒有實撥業務。

5.集中支付情況：支付流程同第一種模式，但清算流程有所變化。清算：每日營業終了，鄉鎮代理銀行生成《匯總劃款憑證》，鄉鎮財政局將當天的支付生成《財政直接（授權）支付清算通知明細單》送到鄉鎮代理銀行，鄉鎮代理銀行核對一致后通過本行（社）內的辦公系統，將掃描件發送至市縣行（社）清算銀行（也是鄉鎮代理金庫），清算銀行核對無誤后與鄉鎮代理銀行進行資金清算，將資金從國庫庫款戶劃入到代理行的墊付戶中。送單：相關憑證的原件于第二天營業日隨押鈔車送達市縣清算行，清算行將接收到的原件與掃描件進行審核無誤后，將原件放于當日的傳票裝訂保管。

6.人民銀行：代理鄉鎮金庫報表仍分鄉鎮編制，但匯總后，在TMIS中設置1個或兩個單位，合并編制報表。

（三）撤庫模式：財政系統內部運作改變，代理國庫撤消，人民銀行直接經理

該種模式的特點是：鄉鎮財政的職能由市縣財政相應的部門承擔，每個鄉鎮作為市縣單獨的預算單位，鄉鎮收支業務全部歸并為縣一級的業務。代理國庫的情況分兩種：一種是將代理鄉鎮國庫收回人民銀行經理，不再設置鄉鎮代理國庫庫款戶，并入縣級國庫庫款戶；另一種是仍然保留鄉鎮國庫的庫存余額，但基本不使用或使用很少，如有的市縣鄉鎮支出直接從縣庫存劃撥，只有計息時才變化；有的市縣鄉鎮沒有撤消在商業銀行的庫款戶，但余額已為零。

1.機構：基本由市縣財政國庫股承擔。

2.預算編制情況：由市縣財政預算部門編制鄉鎮財政預算計劃，鄉鎮政府根據市級財政部門下發的指導性意見，按照統一原則編制本級預算草案并按程序報批。

3.鄉鎮金庫：撤消鄉鎮金庫（或事實上形同撤銷鄉鎮金庫）。

4.實撥流程：由市縣國庫股或“鄉財崗”打印撥款憑證送人民銀行將資金撥付到鄉鎮政府或鄉鎮財政的基本賬戶或財政專戶上，用于鎮政府和財政所本身運轉的正常開支，

5.集中支付情況：有的市縣鄉鎮已實施鄉鎮集中支付。運行規則同縣級預算單位的國庫集中支付流程。鄉鎮國庫集中支付代理行與縣級預算單位集中支付代理行一致，鄉鎮預算單位在代理行開設了零余額賬戶，人民銀行是清算行。

6.人民銀行國庫：不再編制鄉鎮報表，合并到縣報表中。屯昌、瓊中還編制鄉鎮報表，合并為一張報表。

（四）傳統模式：財政和鄉鎮國庫都不發生變化

該模式中財政系統內部運作不變，鄉鎮金庫仍然保留在金融機構的鄉鎮網點。其中，有的市縣實行鄉鎮集中支付，有的市縣沒有實施鄉鎮集中支付。

二、代理鄉鎮國庫四種模式的利弊分析

1.上收模式1。在“上收模式1”下，好處一是適應“鄉財縣管”改革的需要，鄉鎮國庫的上收是與“鄉財縣管”改革后財政部門機構上收相對應的，方便市縣財政部門支撥鄉鎮資金的需要。二是縣級金融機構的內控管理、人員配備和會計基礎工作要好于鄉級金融機構，人民銀行對其進行集中監管也更為有力，國庫資金風險會相對有所下降。但“上收模式1”也存在一些弊端：一是從代理機構來講，對于新的代理國庫，由于市縣代理行要集中代理幾個鄉鎮的業務，工作量會顯著增加；對于原有鄉鎮國庫的代理行，實行集中支付后，其原有身份轉換為集中支付的代理行，工作量并沒有減輕，但沒有任何收益，有時還需墊付資金。二是從財政部門來看，市縣財政預算股、國庫股任務較重，既要管理市縣本級的業務，還需要管理各鄉鎮的業務，人員配備或管理水平還沒有完全適應改革的需要。

2.“上收模式2”。“上收模式2”應該說是“上收模式1”的半成品，市縣財政部門在操作層面基本沒有變化，僅上收了代理鄉鎮國庫。這種模式的好處主要是代理國庫上收并集中，有利于監管，便于管理。但這種模式的弊端除了“上收模式1”的問題之外，最主要的問題在于鄉鎮財政與代理鄉鎮國庫的關系不對等，財政職能在下，鄉鎮國庫在上，溝通聯系都不便利。

3.撤庫模式。“撤庫模式”可以說這是最徹底的改革模式，直接將鄉鎮作為縣的一個預算單位管理，撤銷鄉鎮金庫由人民銀行直接經理，真正實現了“鄉財縣管”的目標。這種模式的優點顯而易見，人民銀行無論是在履行國庫職能、服務地方政府等方面都具有商業銀行不可比擬的優勢，一是國庫資金在人民銀行高度集中管理和相對封閉運行下有利于提高預算執行過程的監控力度和信息透明度，維護財政資金的安全；二是人民銀行國庫擁有先進的電子化系統，收入入庫和庫款支撥時間有效加快，有利于提高國庫資金的運行效率。但這種模式也還有不完善的地方，一是在人民銀行系統內部缺少鄉鎮國庫數據，從數據的完整性和清晰性來看是不足的。二是人民銀行市縣支庫人員本來就少，將原有的鄉鎮國庫的業務都集中起來，必然會增加工作量。另外，如何監管鄉鎮業務將成為新的挑戰。

4.傳統模式。從改革趨勢來看，實行“傳統模式”的市縣已很少了，“傳統模式”的優點主要是代理鄉鎮國庫設置在鄉鎮，鄉鎮財政與代理鄉鎮國庫聯系比較緊密，鄉鎮預算單位用款也相對方便。但傳統模式的弊端主要是不適應“鄉財縣管”改革的趨勢，同時代理鄉鎮國庫受制于管理和人員等多方面原因，對國庫各項制度的執行情況不容樂觀，部分制度形同擺設，會計基礎工作薄弱，存在風險隱患。

三、代理鄉鎮國庫改革的方向和相關建議

（一）代理鄉鎮國庫改革的方向

在這四種模式中，從改革的徹底性來看，依次排列為撤庫模式、上收模式1、上收模式2和傳統模式。“傳統模式”已基本不適應財政國庫制度改革的需要；“上收模式1”和“上收模式2”是實施“鄉財縣管”后一種過渡期的做法；而“撤庫模式”應是鄉鎮國庫發展的最終目標。

鄉鎮國庫改革的進程將視 “鄉財縣管”改革的開展情況而定，如由人民銀行單方決定鄉鎮國庫模式，必定會遇到地方政府和地方財政的阻力。短期來看，應該逐步取消“傳統模式”，鼓勵推進“上收模式1”，可行性體現在：一是 “鄉財縣管”后，鄉鎮財政的預算執行職能很多集中到縣（市）級財政部門統一管理，代理國庫上收，適應了財政體制扁平化的需要；二是代理國庫基本在農行或農信社系統內變更，業務變動不大，操作性更強，財政部門容易接受；三是便于人民銀行集中監管，上收后，人民銀行監管和年審的對象縮減到1～2家，相對容易監管其業務。

（二）相關建議

1.統一改革模式。建議人民銀行和財政部門積極協商，針對不同地區的特點，制定一套改革模式和操作細則，避免各地區自行其是，防范國庫資金風險。

2.加強對代理鄉鎮國庫的監督力度。人民銀行國庫要加大對代理行的監督力度。督促代理行制定相應的操作管理辦法，加強代理行對國庫制度的學習，規范代理鄉鎮國庫業務的賬務處理，提高代理行對財政資金的監管意識，切實履行代理國庫的職責和權限。人民銀行國庫部門要不斷完善代理鄉鎮國庫業務的監管制度，提高對代理鄉鎮國庫現場檢查的頻次和覆蓋面；通過提高監管電子化水平，建立國庫監管協調機制等改進監管手段，提升非現場監管水平。

3.積極探索基層國庫履職途徑。鄉鎮國庫業務集中后對國庫的監管的要求相應提高，因此要準確定位人民銀行縣支庫職能，逐步從“核算型”轉變為“核算管理”型；要在整合現有人力資源的基礎上，優化崗位配置，注重人員培訓，形成有效的激勵機制。