鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會(huì)管理中的監(jiān)督約束機(jī)制

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會(huì)管理中起著非常重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)能力的高低、行為的好壞直接關(guān)系到社會(huì)管理的成效。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要監(jiān)督約束機(jī)制，指出這些監(jiān)督約束機(jī)制存在的諸多問(wèn)題，并在分析其原因的基礎(chǔ)上，提出社會(huì)管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部監(jiān)督約束機(jī)制的完善對(duì)策，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會(huì)管理中的不良工作行為，從而更好地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；監(jiān)督約束機(jī)制

中圖分類號(hào)：D64 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）30-0233-02

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會(huì)管理中的主要監(jiān)督約束機(jī)制

1.制度約束。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)，既需要教育引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部加強(qiáng)自身修養(yǎng)，更需要從制度機(jī)制上強(qiáng)化約束，用剛性的制度來(lái)約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為。目前社會(huì)管理中，制度約束是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部監(jiān)督約束機(jī)制中的最基礎(chǔ)的約束形式。目前，已經(jīng)建立了“干部廉潔自律制度”、“干部學(xué)習(xí)制度”、“干部績(jī)效考核辦法”、“干部駐村制度”、“干部請(qǐng)銷假制度”、“干部問(wèn)責(zé)制度”等6項(xiàng)制度，從制度上加強(qiáng)規(guī)范，以制度管人，規(guī)范干部管理，切實(shí)地轉(zhuǎn)變干部工作作風(fēng)[1]。如河北省承德市豐寧縣土城鎮(zhèn)為健全管理制度，強(qiáng)化對(duì)“上班松散”現(xiàn)象的硬性約束，先后出臺(tái)《鎮(zhèn)干部機(jī)關(guān)工作紀(jì)律十項(xiàng)制度》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部請(qǐng)銷假制度的通知》、《年休假制度》等一系列制度，規(guī)定鎮(zhèn)干部每周在鎮(zhèn)上班不少于4天，下鄉(xiāng)不少一天，公務(wù)外出必須履行請(qǐng)假制度，鎮(zhèn)黨政一把手外出必須向黨委辦秘書(shū)告知，鎮(zhèn)干部請(qǐng)假必須黨委書(shū)記批準(zhǔn)，鎮(zhèn)結(jié)合干部作風(fēng)建設(shè)年活動(dòng)，建立了干部點(diǎn)名制度、值班制度、學(xué)習(xí)制度、公車使用制度等，有效加強(qiáng)對(duì)“上班松散”的管理。

2.權(quán)力約束。《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“健全權(quán)力約束制衡機(jī)制，加強(qiáng)干部管理監(jiān)督”是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的客觀需要。健全權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制能夠防治權(quán)大于法，維護(hù)社會(huì)公平、穩(wěn)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部監(jiān)督約束機(jī)制中，權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制建設(shè)已取得了一定的成果。如江西省萍鄉(xiāng)市通過(guò)建立健全農(nóng)村基層干部的權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制，有效防止了農(nóng)村基層違紀(jì)違法問(wèn)題的發(fā)生。主要從兩方面著手：（1）完善農(nóng)村基層的民主決策制度。在進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體決策制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則，規(guī)定重大決策、重要項(xiàng)目安排和大額資金使用由班子集體討論決定的同時(shí)，注重規(guī)范了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村“兩委”聯(lián)席會(huì)議、“一事一議”制度中的民主決策程序，明確民主決策內(nèi)容，規(guī)定涉及村民利益的重大事項(xiàng)必須由村民大會(huì)，或根據(jù)授權(quán)提請(qǐng)村民代表大會(huì)討論決定，村級(jí)組織不能包辦代替。同時(shí)還規(guī)定村級(jí)事務(wù)中重大項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)民主聽(tīng)證程序，由村民代表大會(huì)推選的村級(jí)事務(wù)聽(tīng)證小組論證，表決同意后方可提交村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決。（2）實(shí)行公開(kāi)透明的權(quán)力運(yùn)行方式。在全市64個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）全面推行了政務(wù)公開(kāi)，年底在全市823個(gè)村全面推行了村務(wù)公開(kāi)。醫(yī)院、學(xué)校和基層站所的辦事公開(kāi)制度也相繼推行[2]。

3.紀(jì)律約束。紀(jì)律就是執(zhí)行力、戰(zhàn)斗力。只有加強(qiáng)紀(jì)律，才能保持意志和行動(dòng)的統(tǒng)一，才能團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大干部群眾朝著既定目標(biāo)前進(jìn)。總的來(lái)講，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的紀(jì)律觀念是比較強(qiáng)的。如四川省南允市嚴(yán)格工作紀(jì)律，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“走讀”現(xiàn)象。通過(guò)電話查崗、明察暗訪等有效方式，進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)于生活遠(yuǎn)離群眾、工作蜻蜓點(diǎn)水、紀(jì)律渙散、作風(fēng)飄浮的“走讀干部”、“候鳥(niǎo)干部”，進(jìn)行批評(píng)、誡勉，直至免職。

4.道德約束。道德對(duì)人的約束是軟約束，其起作用的最佳狀態(tài)，是將其內(nèi)化為從政者的品質(zhì)和精神。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最基層干部，應(yīng)能最體恤民情，也要最關(guān)愛(ài)民生。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府道德上的建設(shè)很重視，通過(guò)焦裕祿、孔繁森等先進(jìn)典型樹(shù)立標(biāo)桿，提出高尚的思想道德情操。胡錦濤同志也強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持把干部的德放在首要位置，選拔任用那些政治堅(jiān)定、有真才實(shí)學(xué)、成績(jī)突出、群眾公認(rèn)的干部，形成以德修身、以德服眾、以德領(lǐng)才、以德潤(rùn)才、德才兼?zhèn)涞挠萌藢?dǎo)向。”“道德”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用尤為重要，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)高度重視，并出臺(tái)了相關(guān)的用人制度標(biāo)準(zhǔn)。如山西省河津市除了按照國(guó)家和黨內(nèi)相關(guān)規(guī)定的要求以外，新出臺(tái)的《局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的暫行辦法》中還規(guī)定：擬提任的干部必須孝敬父母，善待配偶，誠(chéng)實(shí)忠信。不孝敬父母、不善待配偶者不能當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，在職的不能提拔重用。在孝敬父母后，還特別注明是“夫妻雙方”。組織部門在考察縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選時(shí)，要考察其德、能、勤、廉、學(xué)等各種情況。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會(huì)管理中監(jiān)督約束機(jī)制存在的主要問(wèn)題

1.權(quán)力制衡機(jī)制不健全。現(xiàn)在許多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”集諸多權(quán)力于一身，又由于監(jiān)督約束機(jī)制不健全，缺乏對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，權(quán)力如脫韁野馬，致使“一把手”成為“一霸手”，成為當(dāng)?shù)氐摹巴粱实邸薄：芏嗳艘詸?quán)換錢，有些村管圈地建工廠，占地建別墅，成為腐敗分子，當(dāng)?shù)乩习傩罩荒芨遗桓已浴?yán)重?fù)p害了人民群眾對(duì)基層政府的信任。

2.制度約束滯后。中央高度重視制度建設(shè)，并且依靠制度反腐倡廉，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理和約束的制度也越來(lái)越多、越來(lái)越縝密。但是仍有不少地方和單位忽視制度約束，使制度約束無(wú)法達(dá)到有效的成果，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育、監(jiān)督和管理，往往只停留在會(huì)議上、文件上、嘴巴上，部署安排多、督查落實(shí)少，口頭喊得多、動(dòng)真格的少，規(guī)范約束、督促檢查和考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等機(jī)制建設(shè)尚不完善，缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的有效監(jiān)督和約束。

3.紀(jì)律約束難落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于一切工作的最基層，各項(xiàng)政策措施要落實(shí)都離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的努力。但是很多地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的年度考核和聘期考核制度不完善，沒(méi)有實(shí)行工作實(shí)績(jī)和群眾滿意度量化積分考核掛鉤。沒(méi)有建立起目標(biāo)明確、效能管理的評(píng)價(jià)體系，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“干多干少一個(gè)樣”的問(wèn)題。雖然有考勤制度，但是“走讀干部”上班遲到點(diǎn)，下班提前點(diǎn)，群眾辦事找不到人的現(xiàn)象還很嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部組織紀(jì)律制度形同虛設(shè)，更是嚴(yán)重影響黨和政府在百姓心目中的地位和形象。

4.道德約束標(biāo)準(zhǔn)難定。做人要講人品，做官要講官德。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的道德建設(shè)要有道德上線和道德底線兩個(gè)方面的要求。但是目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部道德底線方面存在的問(wèn)題卻不夠重視，以至于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部守不住底線，成為腐敗分子。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理和約束的制度中，也缺少對(duì)道德進(jìn)行管理和約束的內(nèi)容。在干部選拔過(guò)程中，主要看思想政治方面的表現(xiàn)情況，卻沒(méi)有將道德作為選拔的指標(biāo)；在公開(kāi)選拔過(guò)程中，無(wú)論是筆試還是面試，都難以考出一個(gè)人的道德水準(zhǔn)。比較重要的一點(diǎn)是道德指標(biāo)難以量化。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在社會(huì)管理中監(jiān)督約束機(jī)制的完善對(duì)策

1.法律約束。國(guó)家法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中的行為予以許可和保障，但是同樣對(duì)其行為有一定的約束和限制。將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)準(zhǔn)確行使職權(quán)，忠實(shí)執(zhí)行公務(wù)，不濫用權(quán)力，依法行政。

2.制度約束。干部受到政府內(nèi)部規(guī)章制度的約束。這是政府加強(qiáng)內(nèi)部控制的主要手段。提高制度約束有效性的關(guān)鍵是，要不斷完善政府治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部授權(quán)體系細(xì)化議事規(guī)則和決策程序。建立健全日常行為規(guī)范機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)引導(dǎo)和激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自覺(jué)規(guī)范行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部監(jiān)督管理制度方面，要規(guī)范選人用人，可以實(shí)行干部任前公示制、競(jìng)爭(zhēng)上崗制、公開(kāi)選拔制和公開(kāi)推薦值。管理制度越細(xì)化，干部的大局意識(shí)越強(qiáng)化。良好的大局意識(shí)、全局意識(shí)，是干部做好各項(xiàng)工作的根本要求和重要保證。

3.權(quán)力約束。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政“一把手”權(quán)力集中，儼然成為腐敗的溫床。因此加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，科學(xué)分解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一把手”的權(quán)力，形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制是非常重要也是緊迫的。可以從以下方面入手：（1）切實(shí)落實(shí)選舉民主，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”的選擇權(quán)交給選民，從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機(jī)制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”堅(jiān)持差額選舉，實(shí)行嚴(yán)格的任期制，任期內(nèi)不得隨意調(diào)動(dòng)，對(duì)連任屆數(shù)作出明確規(guī)定。（2）明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)限、職責(zé)以及對(duì)人、財(cái)、物、事管理的方式，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開(kāi)，實(shí)行黨政分開(kāi)。（3）實(shí)行參與式?jīng)Q策，使決策過(guò)程透明化[3]。

4.紀(jì)律約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要遵守工作紀(jì)律，同時(shí)受到黨組織、紀(jì)檢、監(jiān)察等組織系統(tǒng)的紀(jì)律約束。這是具有中國(guó)特色的約束措施，需要與以政府治理、授權(quán)體系為核心的制度約束進(jìn)行進(jìn)一步的協(xié)調(diào)、配合與整合，從而發(fā)揮更大的作用。因此，需要嚴(yán)肅干部工作紀(jì)律，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日常管理，落實(shí)各種考勤和請(qǐng)假制度，明確各個(gè)職位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在各個(gè)環(huán)節(jié)所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，對(duì)違反規(guī)定的，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行追責(zé)，并且加大失察的懲戒力度。

5.道德約束。指受到社會(huì)公德、職業(yè)道德、個(gè)人品德的約束。中國(guó)文化具有注重個(gè)人修養(yǎng)的傳統(tǒng)，道德約束是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自律意識(shí)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)在約束的重要手段。但道德約束需要與制度約束等措施相協(xié)調(diào)、配合，才能發(fā)揮持久的作用[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于受到來(lái)自工作和生活等各方面的壓力，出現(xiàn)了道德滑坡的現(xiàn)象。因此，要對(duì)其進(jìn)行道德再教育，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部建立起道德體系，以對(duì)自己的行為產(chǎn)生約束，并通過(guò)表彰獎(jiǎng)勵(lì)、警示性教育等多種手段進(jìn)行激勵(lì)，以防微杜漸，維護(hù)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的清廉形象。

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