探討如何創新流域治理的管理模式

摘 要：我國的水流域污染已經達到了十分嚴重的地步，水的因素已經嚴重制約著我國經濟的可持續發展。我國經濟若想繼續保持比較高的發展速度，水問題已經到了不得不解決的地步。我國目前的水流域治理管理模式無法有效的治理水流域污染，針對流域治理的政策體系、體制、機制等方面存在的問題，文章提出了創新流域治理管理模式的方法和對策。

關鍵詞：水資源污染；流域治理；管理模式

1 我國水資源現狀

我國水資源總量豐富，但人均卻十分匱乏。同時，我國水資源的污染狀況也十分嚴重，而且總體上污染還在加劇，是中國一個十分堪憂的問題。我國很早以前就開始了對水污染進行治理，已經持續了十幾年，雖然有些成果，但成果是局部的。總體上，水污染加劇的形勢還是沒有得到有效的緩解。水污染最嚴重的是流域污染也就是地表水污染，其中以外河流域的污染更為嚴重。我國內外河的流域分界線大致上是大陰賀巴岡，“大”是大興安嶺，“陰”是陰山，“賀”是賀蘭山，“巴”是巴顏喀拉山，“岡”是岡底斯山，此外還有幾小塊的，包括鄂爾多斯高原、松嫩平原內部小塊等都是內流區，新疆額爾齊斯河流域、三江源流域等都是外河流域。

我國污染比較嚴重的流域有海河流域、遼河流域、松花江流域、淮河流域、黃河流域、湘江流域、珠江流域。這七大河流域中，海河流域污染最為嚴重，各大河流域污染程度不同，污染原因也各異，但有一個共同的原因就是治理不善，管理也有缺陷。

2 流域水污染的現狀和治理

根據國家權威部門的數據顯示，全國所有河流域的水污染問題已經十分嚴重，幾乎是“有水皆污”，地表水污染十分嚴重。中國有三個五年規劃規劃了水污染防治，包括九五規劃、十五規劃、十一五規劃等五年規劃，國家重點治理三湖、三河污染，三湖為巢湖、滇池、太湖，三河為遼河、海河、淮河，在這些重點治理的河湖中，只有淮河治理稍有成效，淮河的污染程度由重度轉為中度，其余河湖的治理幾乎毫無成效，當然也未達到規劃目標。如表一。

政府為了治理流域水污染，投入了極大的人力和物力，國家對淮河流域的投入，在九五和十五規劃中都是二百多億人民幣，在十一五規劃中更是多達三百多億人民幣，另外在綜合治理時必然要關閉一些工廠，遷走一些工廠，對一些工廠的設備進行更新，而這必然帶來很大的損失。盡管投入了這么大的財力，大規模治理也持續了十多年，但各大河的污染狀況卻沒有明顯改觀，各大河流域的水災問題、生態問題、環境問題、資源問題已經威脅著人民的生存和我國經濟的可持續發展。中國已經出現了嚴重的水危機。

3 管理體制困境

目前，我國對水流域污染管理的主要部門是環境保護部，同時還有很多其他部門參與管理，這就是中國水污染的管理體制。管理機構的框架是一個矩形模式，機構縱橫交叉，縱向上是地方、省和中央等三級，橫向上是同一級的不同部門，在具體領導時，上一級的部門和政府對下級都有領導權，屬于雙重領導，行政區域管理、部門管理、流域水污染的防治管理等相結合進行共同管理。這種管理模式存在弊端：各部門的職責分工不明確，只能互相交叉，因此經常出現推諉扯皮現象，互相之間的協調也十分困難。

4 管理模式創新

4.1 水污染防治的管理體制創新

監管體制方面由中央直接監管地方，實現由中央對地方的直接、有效的監管，必須改革現有的管理體制，建立一個獨立機構，專門負責管理水污染防治，在行政上直接作為國家環保部的下屬。負責制定全國各流域的水污染防治計劃，并負責監管和實施。如此改革以后，中央對地方就可以進行垂直管理，流域的水污染防治規劃由專門機構負責制定和實施、管理，這就從根本上解決了管理成本高、管理信息失真的問題。中央監管地方也有了制度上的保障。

改革投資機制。目前水污染防治的投資主要由企業和地方政府來承擔，由于治理具有外部性，財權與事權又不統一，導致了地方政府水污染治理的投資不到位，污水處理廠的建設也十分不及時。因此要解決水污染防治時的成本、利益的分配不對等的問題，中央政府要增加對流域治理的投資，中央政府要以主要投資人的身份出現，改變中央、地方流域治理的投資比例，中央政府要盡量多地承擔跨行政區域治理成本。打破財權與事權的沖突，加快流域治理的進程。

變革監管模式。中央對地方的監管模式，由中央對地方環保的監管轉為中央直接對地方政府進行監管，主要監管這些方面：流域中重要的跨省界斷面、生態保護區、水源保護區等；國企中的大污染源的排放總量控制、達標排放等；污水處理廠的排放總量目標、達標排放等。

4.2 完善政策體系

要實行全流域統籌資源配置，優化流域治理計劃，提高相關政策投資的效率，分析流域的污染現狀，結合流域當地的經濟社會的發展趨勢，預測流域污染變化的趨勢，確定流域污染治理的目標，并對治理成本進行分析，保證治理目標在技術、經濟層面上切實可行。圍繞規劃目標，實行全流域的資源統籌配置的方法，盡量將成本降到最低。優化資源在上、中、下流域的配置，治理排序時按照“輕、重、緩、急”的原則，考核標準為運行效率與投資效率相結合。

完善對總量的控制，提高污染治理的成效，加強控制與研究農業面源，農業面源要作為總量控制的一部分。明確流域排放許可證、排污申報和排污總量之間的關系，將政策手段連接成為一個整體，發揮整體系統的功能，提高流域治理政策的失效。有些控制單元完成了總量控制，但沒實現水質目標，在對總量控制的同時，在現有的技術、經濟條件下，采取更嚴格、更詳細的排放標準，這種標準要一直持續到目標實現。

4.3 建立流域水污染、生態環境損失賠償制度

流域治理具有外部性，所以要以誰污染誰賠償，誰受益誰補償，政府補償社會損失和受益等原則建立流域的上、中、下之間的平衡機制和利益補償，也就是水污染、生態環境損失賠償制度。

參考文獻

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