城市規(guī)劃環(huán)境影響評價的研究及實踐

摘 要：城市規(guī)劃環(huán)境影響評價可以給予城市規(guī)劃宏觀上的指導意見，對于周邊環(huán)境影響具有非凡的指導意義。但是城市規(guī)劃環(huán)境影響評價在我國起源時間較晚，還沒有得到大范圍的實踐，因此我們要多借鑒發(fā)達國家的評價模式和經驗。本文主要論述了城市規(guī)劃環(huán)境影響評價在我國的研究和實踐進展，并對實踐中容易出現問題的環(huán)節(jié)展開了詳細討論，給出了筆者的意見和觀點。

關鍵詞：城市規(guī)劃；環(huán)境影響評價；研究

城市規(guī)劃的實質是一種空間安排，是以可持續(xù)發(fā)展和人們需求為出發(fā)點考慮的空間安排。然而在城市規(guī)劃中，由于人們環(huán)保意識不強，并且長期缺少生態(tài)理論的指導，導致城市環(huán)境污染情況進一步惡化。城市規(guī)劃環(huán)境影響評價將資源與環(huán)境要素考慮到城市規(guī)劃中去，并以可持續(xù)性為目標約束條件。有了城市規(guī)劃環(huán)境影響評價的約束，城市規(guī)劃就可以得到很好的指導，可以體現可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。城市規(guī)劃環(huán)境影響評價可以有效控制問題的產生，對城市環(huán)境有廣泛深遠的影響。

1 我國城市規(guī)劃環(huán)境影響評價的研究和實踐進展

城市規(guī)劃環(huán)境影響評價在我國的起源較晚，在國外發(fā)展相對成熟。國外這方面的研究比較多地集中于空間和土地利用規(guī)劃方面，在城市總體規(guī)劃方面的應用還比較少。我國這方面的研究目前還屬于起步階段，實踐方面的經驗尤為欠缺。我國國家環(huán)境保護總局在2003年9月就頒布實施了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則（試行）》，其中詳述了城市規(guī)劃環(huán)境影響評價的內容、程序和方法。雖然有了立法的支持，但是理論研究偏多，實踐規(guī)范較少，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的出臺，是城市規(guī)劃環(huán)境影響評價研究的里程碑，許多學者和工作者都紛紛參與討論，對《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則（試行）》提出了一些補充意見。

在環(huán)境評價影響法出臺之后，國內許多地區(qū)都已經有了實踐案例，比如河北省豐南市黃各莊鎮(zhèn)總體規(guī)劃環(huán)境影響評價，上海市的松江新城、臨港新城和嘉定新城以及營口市、邢臺市等城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價，等等。值得一提的是沈陽市渾南新區(qū)發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評價，并以大連、武漢兩市為試點進行環(huán)境影響評價，又將寧波等城市確定為全國規(guī)劃環(huán)境影響評價的第二批試點城市。這些工作進一步拓展了城市總體規(guī)劃的理論研究和技術應用，為以后的工作積累了寶貴的經驗。但是，這些工作有些是以一兩個主要方面（如水資源承載力、不確定性等）作為突破口，或主要進行定性評價，定量評價較少。同時，目前已出現理論與方法研究落后于實踐與創(chuàng)新的情況，理論和方法還沒有形成完整的體系，尚待完善。此外，環(huán)境管理體系仍需建立和加強。目前，深圳、廈門、天津等市也陸續(xù)開展了城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，因此對城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價做一些探討具有重要意義。

2 對城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的進一步討論

2.1 評價實施主體

我國立法明確規(guī)定，規(guī)劃編制機關是環(huán)境影響評價的實施者。很多國家環(huán)境影響評價方都是規(guī)劃編制方，我國大多數地方目前采用的是第三方評價。相比之下，第三方評價比較公正客觀，但是評價人員由于缺少相關的知識背景（比如規(guī)劃學背景），很難準確把握住規(guī)劃的實質，評估難度比較大，甚至可能導致不必要的偏差，而且第三方評價的介入時間也相對較晚；自我評價有利于較早地介入，而且體現了人力資源的優(yōu)化，容易抓住評價重點，評價的有效性比較突出。但是自我評價也存在著一系列的問題：比如編制方出于自身利益的考慮故意實施有偏差的評價行為，或者編制方當局者迷沒有發(fā)現評價問題所在。這方面，我們要多借鑒發(fā)達國家的經驗，多多引入多領域專家合作和公眾參與。尤其是公眾參與這種模式，已經引起了工作人員的廣泛重視，很多城市規(guī)劃環(huán)境影響評價的實踐都開始注意這一問題，開始嘗試提高公眾參與度。在評價實施主體方面，我們要多總結兩種評價機制的優(yōu)點，加大公眾和專家的參與度，嘗試引入媒體輿論的監(jiān)督，力爭使得整個評價過程科學化、公開化、合理化。同時，一定要加強委托方、編制方、評價方和公眾的溝通、合作和共享。

2.2 層次深度

環(huán)境影響評價要注意層次和深度，按照環(huán)境評價法的相關規(guī)定，環(huán)境影響報告書應該包括以下內容：實施該環(huán)境規(guī)劃可能帶來的環(huán)境影響，即對后果的估計預測；預防不良影響可以采用的方式方法；結論。與項目環(huán)評相比較，城市規(guī)劃環(huán)境影響評價的內容已經精簡了不少。這是因為城市規(guī)劃本身就是一個宏觀性的長期性的規(guī)劃，而且不同的城市規(guī)劃項目，內容深度相差較大。城市規(guī)劃環(huán)境影響評價旨在提供總的概括性的指導意見，注意加環(huán)境、資源、可持續(xù)發(fā)展的科學理念引入到城市規(guī)劃發(fā)展中來，其實是一種科學環(huán)保戰(zhàn)略與城市未來區(qū)域規(guī)劃整合的過程。在環(huán)評中應根據評價結果對下一層次的詳規(guī)、控規(guī)和它們的環(huán)評以及重大項目的環(huán)評提出原則性、指導性和約束性的意見，使之成為有機聯系的統(tǒng)一體，層層把關。

2.3 替代方案的分析和比較

借鑒發(fā)達國家環(huán)境影響評價，我們不難發(fā)現，其核心在于對替代方案的分析和比較。但是我國目前的城市規(guī)劃環(huán)境影響評價中，很少涉及對替代方案評價的，這說明我國的環(huán)境影響評價體制還不夠完善。我國的城市規(guī)劃環(huán)境影響評價主要是在分析城市發(fā)展方略的基礎上，針對城市發(fā)展的矛盾和制約因素，對城市總體布局、發(fā)展用地以及城市基礎設施開發(fā)建設的重大原則問題提出多方案比較。規(guī)劃方選擇的方案可能是存在環(huán)境隱患的。，所以，評價方要做的第一件事就是論證城市發(fā)展方略是否合理，如果不合理，盡早核實，在替代方案形成之前，就要將環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的理念注入其中，方案形成后，也要與規(guī)劃方一起多方論證，確定環(huán)保性和生態(tài)性。

2.4 承載力評價

承載力的評價是城市規(guī)劃環(huán)境影響評價的重要內容，更是我們論證工作的基礎。土地資源和水資源的承載能力是我們通常比較關注的內容，而且在城市規(guī)劃環(huán)境影響評價中一般都會采用科學的技術方法評價承載力。承載力的評估要綜合考慮各種因素，要有前瞻性的眼光，比如未來城市規(guī)模擴大，土地開發(fā)強度增大后，會給水資源和土地資源帶來怎樣的啊壓力，要判別這種壓力的變化范圍預算城市的可承受范圍。在此基礎上，可以判斷城市的可持續(xù)發(fā)展能力并提出建議或修改規(guī)劃的意見和替代、減緩措施。評價承載力的過程中必須考慮到城市輸入輸出和科技進步的作用，通過外界的影響，承載力可能會擴大或縮小，限制性因素可能會發(fā)生改變。同時，必須留有余地，即當今的發(fā)展不能消耗所有的環(huán)境承載力，必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光分步合理利用。

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