對代開普通發票問題的幾點思考

摘要：代開普通發票是國稅部門加強稅源監控、保證稅款征收的重要途徑和手段，然而隨著經濟環境的日益復雜，伴隨代開發票出現的問題也層出不窮，本文對代開發票過程中出現的問題及代開發票工作的開展提出了幾點思考與建議。

關鍵詞：代開普通發票 稅款征收

隨著社會經濟的發展，經濟交易行為日益頻繁，代開普通發票的行為也越來越多。根據《國家稅務總局關于加強和規范稅務機關代開普通發票工作的通知》（國稅函〔2004〕1024號），代開發票，是指由稅務機關根據收款方（或提供勞務服務方）的申請，依照法規、規章以及其他規范性文件的規定，代為向付款方（或接受勞務服務方）開具發票的行為。在實際工作中，由于需要代開發票的納稅人千差萬別，開票情況也較為復雜，加之個別稅務機關對代開普通發票管理不嚴，導致一些不法分子利用代開發票的漏洞，侵占國家財產，不僅少繳了稅款，還擾亂了財經制度。下面，筆者就如何進一步規范普通發票代開管理工作，談—點拙見。

一、普通發票代開產生問題的原因

（一）當前，稅務部門關于代開發票的管理制度與市場經濟形勢的發展相比，還存在許多不夠健全、不夠完善、不夠到位的情況，具體政策有待進一步細化。新的《中華人民共和國發票管理辦法》第十六條規定：“需要臨時使用發票的單位和個人，可以憑購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動的書面證明、經辦人身份證明，直接向經營地稅務機關申請代開發票”。此規定對個人代開的次數和金額無明確規定，對“臨時取得”應如何認定。是否可以量化等規定的不明確。

（二）新的《增值稅—般納稅人管理辦法》實施以后，對增值稅一般納稅人的銷售額標準大幅度降低，有部分預計一年內累計銷售額將會達到一般納稅人標準的企業（個體工商戶）為了逃避認定增值稅一般納稅人資格，在實際發生業務時，如果購貨方索取發票的，就通過以個人名義到稅務機關申請代開普通發票的辦法，分解其銷售收入，使其銷售額這不到強制認定標準，堂而皇之逃避正常的稅收管理。

（三）一些起征點以下的業戶，為使自己開具發票的營業額不超過起征點標準，自己有發票不開，而是以家屬成員或其他人名義到稅務機關申請代開普通發票，化整為零，隱蔽地分化了營業額，使自身的生產經營規模控制在起征點以下，鉆稅收優惠政策的空子，逃避應繳稅收。

二、普通發票代開產生問題的具體表現

（一）利用增值稅起征點減免政策偷逃稅收。以河北省為例，根據冀財稅[2011]74號文件規定的增值稅起征點，從2011年11月1日起按次納稅的，為每次（日）銷售額在500元以下的免稅。個別納稅人利用這一政策，發生銷售行為時，頻繁更換身份證到稅務機關辦稅服務廳窗口開具普通發票，把銷售額化整為零，以逃避國稅機關的監控，進而達到“免稅”之目的，偷漏了增值稅和個人所得稅，同時又很大程度上增加了稅務機關開票窗口的工作量。

（二）漏掉了地方稅收。一些已辦理稅務登記的納稅人，由于國、地稅之間的征稅信息尚未聯網和溝通不及時等原因，造成一方代開票卻沒有代扣另一方稅費，相對稅負較低。申請開具發票者，大都是無賬可查的納稅戶、臨時經營戶，基本上沒有主動申報納稅的意識。目前盡管很多基層縣局實行了國地稅聯合辦稅的做法，但是合作項目、合作內容有待進一步深化。對開票業務量較大的納稅戶、臨時經營戶來說雖然繳納了增值稅，但基本上漏掉了地方稅收。

（三）利用虛開“自產自銷證明”偷稅。目前國家政策規定對于農業生產者個人自產自銷免稅農產品的，憑當地基層行政單位（村委會）的證明可免征增值稅。此項政策雖然對于促進農業和農村經濟發展以及農民增收起到很大的積極作用，但是有的不法商販正是利用目前農產品免稅政策管理上的漏洞（購銷農產品者在村委會很容易就能開到自產自銷證明），進而虛構免稅業務，騙取國家稅收優惠。免稅證明的虛開、濫開，真假難辨，在很大程的上造成了國家稅款的流失。“自產自銷證明”開具易，監管難，代開者的經營范圍難以確定，雖然個人代開普通發票需要提供本人身份證，但其本人究竟有沒有證明上所列的免稅貨物，稅務機關無法進行準確的判定。例如：有個別納稅人根本就沒有購進免稅農產品，但為了偷逃稅款，就托關系，找門道，合伙約定，編造一個虛假的購銷農產品的業務，把明明應該征稅的貨物，偷梁換柱的寫成農產品，唐而皇之開份證明，無中生有，本來沒有的業務就成了“真實交易”，前來稅務機關申請代開發票，造成稅款流失。

（四）裝修裝潢等存在國地稅稅率差的行業在地稅辦證卻在國稅代開發票。此類代開戶多數在地稅辦理稅務登記，在國稅未辦或者雖在國稅辦理稅務登記卻未做增值稅稅種核定。根據我國相關稅收政策，裝修裝潢業務在地稅按5%征收營業稅并繳納個人所得稅，由于該業務多為廣告制作、裝修裝潢材料銷售等項目，所以頻繁來國稅以材料銷售為名代開普通發票并征收3%的增值稅，此種現象為數不少且金額較大，漏掉了2%的營業稅和相應的個人所得稅。

此外，一些單位為了消化不合理的資金使用就虛列項目改變購貨名稱代開發票，逃避管理部門的有效管理，進而助長腐敗現象的滋生。

三、加強代開普通發票業務管理的建議

（一）加大發票宣傳力度，規范代開發票的管理。從稅收管理的角度來看，當前稅務機關代開普通發票是對零散稅源進行稅款征收的重要途徑和手段，因此，要利用各種媒介，加大稅法宣傳力度，特別要抓好對新修訂的《中華人民共和國發票管理辦法》及其實施細則等相關稅收法律、法規的宣傳，建議國家應盡快規范普通發票代開的范圍、數量、品種，強化對代開發票的管理。同時加大對銷貨方未開具發票的處罰力度，積極鼓勵廣大群眾對不開具發票偷稅行為的舉報，同時應建立有獎發票銷售的制度，使社會各界人士自覺養成索要發票的好習慣。

（二）加強業務培訓，提高代開人員的責任意識和業務水平。稅務機關代開發票人員責任意識和業務水平的好壞，直接關系著稅收法律、法規能否正確貫徹執行，因此，基層稅收管理人員及代開崗位，要增強責任意識，認真學習普通發票代開管理辦法，明確代開發票的范圍、具備的資料、代開的程序等項內容，定期組織窗口代開發票人員的崗位輪訓、經驗交流，同時通過業務比武等形式不斷提高業務水平。此外，針對窗口工作的特殊性，要進一步完善考核管理辦法，充分調動代開工作人員工作的熱情和積極性，促使服務水平不斷提高，使代開發票逐步走上規范化的道路。

（三）規范代開普通發票所具備的條件，嚴格執行現行普通發票代開管理規定。一是嚴格對申請代開人條件的審核：審核申請人（單位）符不符合本稅務機關代開普通發票的服務對象與范圍及申請代開的項目是否屬于國稅部門代開普通發票的范疇；二是嚴格對申請人提供資料的審核。申請代開普通發票的單位和個人必須填寫《代開普通發票申請表》，并提供申請代開人的合法身份證件及有關的貨物證明或購銷合同；三是嚴格對申請人提供免稅項目資料的審核。申請代開自產自銷免稅農產品的，必須是生產該農產品本人，并提供申請人身份證件、有關的證明材料及“自產自銷證明”，稅收管理人員要及時進行調查核實并出具詳實的調查報告。對提供假證明和隱瞞經營行為偷逃稅款的，可現場掃押相關證件，并移交給稅收管理員按照稅法有關規定予以處罰。

（四）不斷深化國、地稅部門合作。各級國、地稅部門應在目前聯合辦稅的基礎上，繼續深化聯合辦稅項目和內容，定期傳送代開發票的有關信息，盡快實現信息共享，同時分行業核定所得稅的征收率，特別是對代開金額比較大的，需持有地稅部門個人所得稅的完稅證明方可開具，從而避免個人所得稅及其它地方稅種的流失。

（五）加強稽查和稅源管理部門的跟蹤檢查。對正常征管戶以法人自身的名義申請代開發票的問題，應及時將代開隋況提供給稽查和稅源管理部門進行調查處理，從根本上減少利用代開普通發票進行偷逃國家稅款的情況發生，堵塞稅收漏洞，打擊不法分子。

（六）加強對未達起征點個體戶到開票窗口的開票備案監控。開票窗口每個月要及時將備案的開票戶及月累計開票額已超過起征點的戶數反饋給稅收管理人員，管理人員次月就可據此納入正常管理。