試論解決基層腐敗問題的制度架構

[摘 要] 本文闡述了基層腐敗的新特點，分析了基層腐敗的原因在于制度“短板”。提出解決基層腐敗問題應取徑于制度科學化，從權力監督和基層民主兩個維度架構基層反腐制度。

[關鍵詞] 基層腐敗； 基層組織； 制度； 架構

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 011. 056

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）011- 0092- 02

基層黨組織歷來是中國共產黨和政府的政治基石，是黨在基層全部工作和戰斗力的基礎，著力解決好基層腐敗問題，是一項事關人心向背和鞏固執政地位的重大政治課題。而制度反腐因其根本性、全局性、穩定性、長期性的特質，一直是我國反腐倡廉的一大利器。要解決好基層腐敗問題，仍需制度先行，在制度框架內分析研究，科學取徑。

1 基層腐敗的現狀與特點

通過對近年來腐敗案件的分析，可以發現目前我國的基層腐敗呈現出以下幾方面的特點：

一是與民爭利。基層腐敗主要以基層群眾為直接侵害對象，腐敗行為直接侵害基層群眾切身利益。如侵占集體“三資”，導致基層公共資源私有化；如截留挪用各種惠民補助款，導致基層群眾不能分享發展成果；如強拆搶占，征地拆遷成為腐敗的高發區。

二是量大面廣。基層腐敗案件高發，案件涉及基層民生、基層建設的諸多方面。

三是小官大貪。與原先貪腐者多為位高權重者相比，近年來腐敗現象有從較高職位向下移落、向基層滲透的變化趨勢，腐敗現象多涉及科級干部及科級以下普通干部。許多地方出現“小官大貪”頻發現象。

四是民生多發。隨著國家民生政策實施力度的不斷加大，投入的資金項目越來越多，覆蓋面越來越廣，但由于腐敗行為的趨利性特征，如扶貧開發、水利工程、保障性住房建設等民生領域已經成為腐敗易發多發領域。

2 基層制度防腐的短板

鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”制度的好壞直接決定了制度本身的作用。基層腐敗的發生和蔓延，固然有其深刻和復雜的社會背景、思想文化、個人道德等方面的原因，但制度的某些“短板”，卻是腐敗現象層出不窮的最深層次的根由。

一是制度設置不完善。制度的“缺口”就是腐敗分子的“空子”。目前，制度不完善突出表現在監督制度的不完善，尤其是對權利的監督機制不全，致使“權力失控”，從而誘發腐敗。我國基層單位有分布點多、工作戰線長，干部人多量大的特點，實際上存在一定程度的“制度空白”。

二是制度建設針對性不夠。腐敗問題具有地域差異，表現出不同的特點和形式，這就需要地方適時出臺相關制度進行規范和解決，但是，目前基層的制度建設針對性不強，對制度的供求現狀缺乏必要的了解，缺少結合地方實際的操作辦法和配套措施。

三是制度可操作性不強。所謂可操作性，就是指制度要貼近實踐，符合實際，具體細致，易于把握和操作。目前我國基層反腐制度往往都是照搬上級制度，在實際操作中難以把握執行的標準和方法，如，很多制度規定過多使用了“不準”、“禁止”、“必須”等模糊的語言，導致制度操作時彈性增大，往往形成“制度擺設”。

四是制度剛性不足。一項制度再科學，再完善，其生命力都體現在制度的執行過程中。由于監督不力、追究缺位，基層的很多制度喪失權威性，可以隨意“打折”，不得不讓人懷疑制度的生命力。

3 基層反腐的制度架構

筆者結合社會實際、基層腐敗的新特點及制度成因，從權力監督和基層民主兩個維度，探討當前基層反腐的制度架構。

維度一：權力運行全過程監督

權力的失范是腐敗的根本原因，因此，應從制度上實現權力運行全過程監督，即從權力行使前、權力行使中、權力行使后實施制度監控制約，形成覆蓋權力運行全過程的完整監控鏈條，有效地預防權力運行的失衡失控。

（1） 權力行使前——推進基層人事分配制度改革。權力運行的主體是人，權力的腐敗，是運行權力的人的腐敗，因此，權力監督就要關口前移，解決好“授權”階段的問題，解決好權力是掌握在什么人手中的問題。要進一步健全基層干部選拔任用機制，加快培養、選拔優秀年輕干部加入基層干部隊伍，改變基層干部尤其是農村基層干部年齡老化、能力偏低的現狀，提升基層干部隊伍的整體素質。

（2） 權力行使中——完善權力監管機制。當前，基層腐敗當中權力失控和權力過分集中，尤其是權力集中在基層單位“一把手”而又缺乏有效監督的問題極其突出，因此，完善基層權力監管機制是基層制度反腐中亟待解決的問題。要進一步探索“黨內監督、群眾監督和輿論監督”三位一體的權力監督方式，進一步建立健全集體資金、資產和資源的“三資”管理制度，健全財務預決算、開支審批、審計監督和村民民主理財等制度，規范農村集體資產承包、租賃、出讓和集體土地等資源的開發利用管理制度。

（3） 權力行使后——離任評議制度。對權力運行結果的監督和評議作為整個監督體系的最后一環必不可少。領導干部在任職期滿后，其上級權力機關應組織其所在單位的有關人員對其德才表現和工作實績進行民主評議，作為對干部獎懲、任免的重要依據，雖屬“亡羊補牢”，但對于干部本身，是一種階段性的監督和鞭策，對于其他眾多運用權力者來說，也有著強大的震懾和警醒效果。

維度二：基層民主全覆蓋

人民群眾是社會實踐的主體，是反腐敗斗爭的決定性力量。事實表明，只有充分相信人民群眾、廣泛發動人民群眾，將制度置于人民群眾視野之內，才能確保反腐倡廉制度的有效執行。解決基層腐敗問題，也只有依靠基層群眾的力量，將制度依托于群眾，將群眾納入制度，才能發揮制度反腐的真正作用。

（1） 建立科學通暢的民意采集制度。回顧我們黨反腐敗斗爭的歷程，民意的參與不可或缺。制度制定科學與否，應由群眾評價；制度運行是否有實效，應由群眾檢驗。要積極探索群眾利益訴求表達機制，暢通民意訴求渠道，豐富民意采集手段。

（2） 規范透明有序的民主決策制度。按照民主集中制和村民自治的要求，基層各部門要完善決策論證機制，在城鎮規劃、征地拆遷、民生工程等涉及群眾利益的重大事項決策中，通過專家論證、社會聽證、群眾評議等方式，充分反映群眾意愿，體現群眾要求，保障群眾權益。

（3） 健全民主陽光的村務公開制度。在倡導“讓權力在陽光下運行”的今天，基層組織，尤其在農村基層仍存在村務不公開、公開不規范的死角，因此，亟待建立健全一套民主陽光的村務公開制度。公開內容要齊全，公開程序要規范，公開手段要多樣，公開效果要明確。