理解地方財政支出結構的本質：從FGFF到SGFF

[摘 要] 本文試圖從兩種視角去理解財政支出結構。一方面，如果從第一代財政分權理論出發，以新古典經濟學的規范理論作為分析框架，研究地方政府如何對財政資源進行合理配置，很顯然，地方政府在提供公共產品時會盡力考慮轄區居民的偏好從而引發政府間的良性競爭。另一方面，我們又必須從新政治經濟學的視角去考察地方官員的行為取向從而理解財政支出結構的形成機制。這也是第二代財政分權理論分析公共品供給的主要思想，他們著重于解釋財政分權的機制特別是對于財政分權實施主體的微觀基礎——政府官員的行為進行了比較深入的研究。

[關鍵詞] 地方財政支出結構；第一代財政分權理論；第二代財政分權理論

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 14. 030

[中圖分類號] F812.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）14- 0050- 03

國外文獻在理論研究上一般把政府支出分為生產性支出和非生產性支出。從字面上理解，生產性支出是一種社會積累過程，有益于提高社會生產能力和經濟增長速度，而非生產性支出純粹是一種財富消耗。因此，這一種分類法暗示著政府應該盡量提高生產性支出的比重。但是，在經濟學界不同的學者對于具體的劃分存在著爭論。格瑞爾和塔洛克（1980）把教育和國防支出看作是非生產性支出。相反，巴羅（1990）對非生產性支出所下的定義為：公共支出總額減去政府用于教育和國防支出，因為教育和國防支出更像公共投資，它們對私人部門的生產率產生正的影響。另外，為了更方便地研究財政競爭與財政支出結構的關系，根據Keen and Marchand （1997）的界定，把政府公共支出劃分為2類：一類是進入轄區居民效用函數的公共服務支出（public good），另一類是進入企業生產函數的公共投入支出（public input）。其中， 公共投入支出主要指基礎實施、交通和運輸、企業研發投入和城市維護等有助于改善投資環境方面的支出，而公共服務支出主要包括用于滿足轄區居民福利要求的科學技術、教育、醫療衛生和社會保障等方面的支出。而鄒恒甫（1998）對劃分生產性支出和非生產性支出的傳統做法不滿意。在他看來，哪類屬于生產性支出，哪類屬于非生產性支出，應該有更嚴格的理論基礎。所以，哪類政府支出能夠促進經濟增長，哪類妨礙經濟增長，也應該由數據說話，通過嚴格的實證研究方法，他得出結論，一項公共支出是生產性還是非生產性的，取決于該項支出在總支出中的相對稀缺程度。本文對財政支出結構的理解基本上與鄒恒甫的思想一致。更進一步，我們認為不能僅僅依據經濟增長的標準來評價財政支出結構的合理性，只有立足于經濟、政治和道德三重維度才能真正實現財政支出的優化配置。

1 FGFF視角下的地方財政支出結構：財政資源的優化配置

第一代財政分權理論（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）主要是從資源配置的視角，以新古典經濟學的規范理論作為分析框架，研究地方政府如何對財政資源進行合理配置，從而重點強調地方政府為吸引流動性要素而展開激烈的競爭，很顯然，轄區居民會根據自身的偏好和需求選擇公共產品的組合，地方政府在提供各管轄區內的公共產品時會盡力討好轄區居民從而引發地方政府的良性競爭。蒂布特模型中（1956）“用腳投票”理論表明，個人可以通過選擇居住地來表達其對地方公共品供給的偏好，并用這個機制來有效地顯示地方公共品的供給效率。通過居民“用腳投票”，對地方政府形成強烈激勵，增強地方政府之間相互競爭，使地方公共品供給效率得到提高。奧茨（1972）對于分權合理性的闡述可以歸結為“分權定理”。分權定理建立在選民偏好的差異和中央政府等份供給公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能夠和中央政府一樣提供同樣的公共品，那么由地方政府來供給更好。奧茨的分權定理實際上還暗含著一個前提就是選民的流動性帶來的政府間競爭，如果居民的流動性受到限制，地方政府就沒有足夠的動力供給帕累托最優產量，正是由于選民可以流動，一旦地方政府不能滿足選民的要求，選民就可以遷移到自己滿意的地區，那么地方政府為了吸引選民，就會相互競爭以滿足選民的需求，從而達到帕累托最優。

其中Keen and Marchand （1997）最早在其文章中研究財政競爭與公共支出結構的關系，根據受益對象他們把公共支出劃分為2類：一類是進入轄區居民效用函數的公共服務支出（public good），比如休閑設施或者社會服務事業等；另一類是進入企業生產函數的公共投入支出（public input），比如說基礎實施或者科技研發等。通過理論模型的構建和分析，他們證明了“支出結構的系統性偏向”，即在整個公共支出中，花費在公共投入上的太多，而花費在消費者能夠直接受益的項目卻很少。在實證檢驗方面，Hannes winner（2004）利用1970-1997年經合組織國家的固定效應面板數據，把財政競爭作為內生性的工具變量，計量結果證實了KM模型的理論假說。隨后，在KM模型的基礎上，Rainald Borck（2006）對其進行了進一步拓展：生產函數由流動資本、流動熟練勞動力、不流動的非熟練勞動力和土地4種生產要素組成。政府同時對資本和勞動力征稅，不同種類的勞動力收益于不同的公共服務。通過理論與模型分析，結果發現：轄區政府傾向于把更多的公共服務支出用于流動熟練勞動力而把更少的公共服務支出用于不流動的非熟練勞動力，而且在資本與勞動力呈強互補時，這種激勵更加明顯。

但是由于KM模型存在著許多假設前提，比如說勞動力不能流動，所以他們只是在短期內和靜態上來分析財政競爭與公共支出結構的關系。自從Matsumoto（2000）研究了勞動力自由流動情況下財政競爭對財政支出結構的影響之后，經濟學家開始從動態和一般均衡的宏觀視角來重新認識財政競爭和公共支出結構的內在聯系。一旦把財政競爭置于一般均衡的視角之下，轄區政府為了在短期內快速發展經濟可能會在公共支出方面偏向資本。但是這種偏向只是暫時的，因為資本生產力的提高會越來越依賴勞動力的互補，為了實現可持續的經濟增長，地方政府必須在公共支出上給予勞動力平等的地位從而被迫調整財政支出結構以順應經濟增長的內在規律。

2 SGFF視角下的地方財政支出結構：公共支出的政治決定

近年來，以錢穎一、溫格斯特為代表的經濟學家將信息經濟學的分析框架引入到財政理論研究。他們從非對稱信息出發，強調激勵相容和機制設計，在傳統分析框架下引入了新的分析方法，在此基礎上逐步形成了第二代財政分權理論（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），即“市場維護型財政聯邦主義（market-preserving federalism）”。第二代財政分權理論研究的重點在非對稱信息條件下，如何設計對地方政府的激勵機制，從而找到一種使地方公共品的配置效率得以實現，同時不失財政公平的最佳機制。隨著第二代財政分權理論研究的深入，越來越多的經濟學家發現，政府間競爭只能限制并不能消除公共品供給的低效率現象。Ruben and Zhuravskaya（2004）的近期研究也表明，在缺乏地方政府問責制的情況下，高強度的經濟激勵反而容易導致政府官員的腐敗、省級政府保護主義和被既得利益集團所俘獲。可見，第二代財政分權理論下的公共品供給著重于解釋財政分權的機制特別是對于財政分權實施主體的微觀基礎——政府官員的行為進行了比較深入的 研究。與企業經理人類似，如果沒有相應的約束機制，官員同樣會進行尋租行為，進而影響到包括公共品供給在內的所有公共決策，而如何設計出對其激勵相容機制就成為了關鍵。因此，第二代財政分權理論下的公共品供給的立足點就是好的市場效率來自好的政府結構，通過市場效率提供支持性的政府系統，在構造政府治理結構時考慮到相應的激勵機制，有助于形成地方官員的利益與公共利益相一致的經濟激勵和政治激勵，只有在這樣在財政分權體制下，才能使得中央和地方政府各司其職，為解決有效率的公共品供給創造條件。

總之，第二代財政分權理論在2個方面上對第一代財政聯邦主義理論進行了拓展：①拋棄了“仁慈政府”的假設。與傳統理論假設的政府官員追求轄區居民福利最大化不同，新理論假定政治過程中的所有參與者（投票者與官員）都有各自的目標函數，都試圖在一定的政治制度環境（如不同的選舉體制）約束下最大化各自的利益。基于這樣一種假設，第二代財政分權理論主要關注不同的政治制度對政府官員行為的影響，以及由此決定的分權體制運行的結果。②強調了信息不對稱的重要作用。由于信息的不完全，越來越多的研究借鑒委托代理理論來分析政府間政治關系。一種情形是把政府間的縱向聯系視為一個企業組織，中央政府充當委托人，地方政府是為實現中央政府目標的代理人；另外一種委托—代理模型則認為全體選民是委托人，中央政府是服務于全體選民的單一代理人，而分權后的地方政府則充當了各個地方代理人的角色。不管是哪種形式的委托代理，需要建立相應的激勵機制來促進實現社會福利的最大化。一旦對研究方法和研究范圍進行了拓展，第二代財政分權理論實際上可以歸結為一種分權的新政治經濟理論，而不應當歸置于傳統的財政聯邦主義理論的分析范式。

3 結 語

近年來，關于地方財政支出結構的國內外文獻在不斷積累，這反映出經濟學家對于財政支出結構的理解也越來越全面而深刻。正是基于此，本文試圖從兩種視角去理解財政支出結構，一方面，如果從新古典經濟學出發，地方財政支出結構主要反映了公共產品的供需關系。第一代財政分權理論就是從這個角度出發，以新古典經濟學的規范理論作為分析框架，研究地方政府如何對財政資源進行合理配置，從而重點強調地方政府為吸引流動性要素而展開激烈的競爭，很顯然，轄區居民會根據自身的偏好和需求選擇公共產品的組合，地方政府在提供各管轄區內的公共產品時會盡力討好轄區居民從而引發地方政府的良性競爭。然而，我們說，新古典經濟學對于財政支出結構的理解過于理想化，它忽略了財政資源配置的制度基礎。在現實中，地方政府及其官員控制著財政資源的配置方向，他們可能為了自身利益最大化而人為地偏向財政支出結構。所以，另一方面，我們又必須從新政治經濟學的視角去考察地方官員的行為取向從而理解財政支出結構的形成機制。這也是第二代財政分權理論分析公共品供給的主要思想，他們著重于解釋財政分權的機制特別是對于財政分權實施主體的微觀基礎——政府官員的行為進行了比較深入的研究，在他們看來，如果沒有相應的約束機制，官員同樣會進行尋租行為，進而影響到包括公共品供給在內的所有公共決策，因此如何設計出對其激勵相容機制就成為了關鍵。

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