新加坡《2007～2011促殘融入社會總體規劃》述評

【摘 要】為建立全納社會，實現全民教育，新加坡現任總理李顯龍于2004年提出促進殘疾人融入社會的總體規劃愿景，在2006年9月成立總體規劃委員會，于2007年2月正式實施。筆者從改革管理體系、早期干預與教育、就業、家庭照顧體系等幾個方面入手對該規劃進行解讀，旨在為促進我國殘疾事業的發展提供一些可供借鑒的經驗與啟示，最終實現我國殘疾事業與社會經濟的同步發展。

【關鍵詞】新加坡 殘疾人 總體規劃

【中圖分類號】C913.69 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）33-0001-03

一 新加坡促殘融入總體規劃實施背景

新加坡正規特殊教育實施源于1947年，至今已有60多年的歷史，期間出現的各種專門的社會服務機構致力于特殊教育服務，同時出臺的各種法律政策為特殊教育發展保駕護航，但特殊兒童的教育仍被置于主流教育之外，殘疾人并沒有實現真正的獨立。由于受20世紀90年代新興的全納教育理念的影響，新加坡在各種協會的努力和幫助下成立了許多特殊教育學校，并在“彩虹中心”的領導下建立了專為殘疾人服務的就業發展中心、日?；顒又行暮途幼》罩行摹?004年，新加坡政府強烈呼吁構建全納社會，總理李顯龍在國慶集會上提出了促殘融入社會總體規劃的愿景，希望在政府及各個團體的協作下，幫助殘疾人更好地融入社會，實現真正的獨立自主。2006年9月總體規劃委員會成立，2007年2月，由新加坡社會與家庭發展部推出的《2007～2011促殘融入社會總體規劃》（以下簡稱《總體規劃》）正式啟動。

二 《總體規劃》內容解讀

筆者將從管理體系、早期干預和教育、就業能力與工作環境、社會服務與家庭支持體系四大方面對《總體規劃》進行解讀：

1.構建行之有效的管理體系，提高領導能力

確保殘疾人無障礙出行是保證其融入社會的重要條件，總體規劃要求國防部、交通運輸部、建筑與施工局和陸路交通管理局等機構協同合作，對新加坡所有人行道、地鐵站、公共汽車站和出租車站進行翻新，并在所有地鐵站的出入口配備電梯、無障礙通道、殘疾人通行指示牌及殘疾人專用衛生間，以達到殘疾人無障礙出行的目標。在殘疾人早期干預方面，《總體規劃》提出：在教育部和衛生部的領導下，帶動家長、專業人士和一些志愿服務團體的積極參與，使特殊需要兒童的早期干預與診斷得到落實。在殘疾人就業方面，勞動力發展局、新加坡全國雇主聯合會、社會發展、青年及體育部和社會服務局通過關注市場與企業動態，為殘疾人提供就業信息。

2.加強早期干預和教育

研究表明，早期診斷與干預對特殊需要兒童的未來發展趨勢至關重要，尤其是兒童生命的第一個七年對于他們社會情感、就業能力的發展非常關鍵，許多專業人士認為：兒童生命的第一個七年不僅影響其獨立生活的能力，而且直接影響著他們日后能否最大限度地發揮潛力。對此總體規劃提出：（1）及時對早期兒童進行診斷，依據診斷結果為兒童安排適合其發展水平的早期教育，總體規劃推出的系統路線圖，即為1～3歲發展障礙的兒童提供最佳診斷與教育的路線，即發現問題——診斷確定——安置相應教育——實現目標——反饋——改變方案，這條清晰的路線為特殊需要兒童早期診斷和教育的順利實施提供保障；（2）推廣優質課程與教學方式，制定科學合理的教學計劃；（3）加強專業人員的培訓和輔導；（4）制定資金扶持方案；（5）鼓勵家庭照顧者的積極參與。

3.改善就業環境

2006年7月，通過啟動殘疾人就業資金0.52億美元來協助雇主重建工作環境、改造工作場所，為殘疾人提供了一系列的無障礙就業環境，此外，該就業資金也用于對雇傭殘疾人公司的獎勵：每雇傭一名殘疾人士可以獲得5000美元，最高獎額度為100000美元。目前，社會發展、青年及體育部和社會服務局資助的八個工作場所通過改造工場設施，向大約1300名中度殘疾人士提供就業崗位，以及在社會發展、青年及體育部的幫助下，新加坡職業評估部和就業安置部建立信息服務機構，專為殘疾人提供職業評估，工作準備、安置等方面的信息服務，此外總體規劃委員會還組織了一系列的雇主小組討論會，該討論會由七個行業分別是財政服務業、食品業、零售業、商務交際業、工業、醫院以及IT產業組成，其中26名雇主參加該討論會，委員會通過新加坡人力資源學院在網上調查所得：共有43個公司參與調查，其中18個公司的殘疾從業人員超過250人，95%的雇主對一些殘疾人的工作表示滿意，而且在殘疾人的就業培訓方面提出就業資格證書的重要性及要求建立培訓中心或“中途宿舍”，目的使殘疾人在進入工作場所前進行培訓以迅速適應職后的工作環境。

4.完善社會服務與家庭照顧體系

總體規劃在無障礙公共環境建立的基礎上提出增加社區

服務設施與住宅服務支持，以及在鼓勵家庭照顧者方面，肯定他們在殘疾人生活中的重要角色，并針對家庭照顧者所面臨的經濟、精神與護理方面的壓力，提出建立殘疾護理中心和增加家庭照顧者服務與支持方案。

三 《總體規劃》實施措施

1.建立國家殘疾人事務辦公室

實現總體規劃的最終目標，需要多個政府部門的相互合作，為確保政府機構在處理殘疾人事務方面能夠擁有核心領導力，總體規劃提出建立協調部門即國家殘疾人事務辦公室，此部門內置協調部長是由教育部、衛生部、人力資源部和社會發展、青年及體育部通過選舉獲得，主要職責是協調各部門通力合作，集中解決殘疾人所面臨的一切問題。國家殘疾人事務辦公室下屬部門包括社會發展、青年及體育部，早期干預與教育部和殘疾就業部三個部門，其中社會發展、青年及體育部對早期干預與教育部門和殘疾人就業部提供服務，以及處理殘疾人的各種復雜問題和對一些服務策略與方案提供指導，并且具有委任其下屬部門為核心領導的權利。而早期干預與教育部門主要是解決殘疾人的早期治療和教育問題，殘疾人就業部是在人力資源部、勞動力發展局和社會發展、青年及體育部協調配合下努力解決殘疾人的就業問題。

第一，早期干預與教育部門。（1）聘請國內外殘疾專家對殘疾人進行診斷與治療，社會發展、青年及體育部和社會服務局通過向殘疾兒童和殘疾家庭提供持續的社會服務使殘疾人的診斷與治療順利實施；（2）發現并發展殘疾學生的興趣與優勢，為他們提供最優教育。

第二，殘疾就業部主要由雇主代表委員、重要企業組織代表以及相關公司的法定委員會代表、社會發展、青年及體育部、國家社會服務局構成，其中人力資源部和勞動力發展局主要負責聯系相關雇主與企業，確保殘疾人的工作能力與企業需求對口，而社會發展、青年及體育部主要承擔殘疾人就業方面的社會服務支持，通過與各企業各部門的相互協調，使殘疾人與企業、雇主之間的工作關系在利益的調配下獲得雙贏。

2.早期干預與教育部門的重新整頓與改革

第一，領導配置的改革。在早期干預與教育部門建立一個以政府為主導的工作小組，主要由教育部和衛生部的高級領導人承擔領導責任，以此為特殊需要的孩子提供教育與治療的服務以及在國內外特殊教育專家的支持下開發靈活有效的早期干預與教育模式。新加坡特殊教育顧問提出：“誰”“怎樣去做”與“做什么”對特殊需要兒童的早期干預與教育工作同樣重要，針對“誰”與“怎樣去做”這一系列問題，《總體規劃》委員會提出：（1）明確規定工作小組員工的錄用標準，并嚴格遵守；（2）建立員工檔案；（3）員工必須擁有戰略性思維。針對“做什么”《總體規劃》也提出：（1）工作小組向特殊需要兒童的早期干預與教育提供充足的資源如為早期干預與教育方案分配資金及提供價值鏈服務，這個價值鏈服務主要是通過明確各個部門職責達到“精兵簡政”的效果；（2）志愿福利組織與學校董事會成員的參與，為特殊需要兒童提供服務；（3）私營部門的參與。

第二，向家庭照顧者提供診斷信息與相應教育選擇。委員會認為家庭照顧者對特殊需要兒童教育非常重要，包括：（1）如何為家庭照顧者提供特殊需要兒童的診斷信息；（2）如何為家庭照顧者提供最優的教育選擇。首先，家庭照顧者可通過殘疾信息與轉診中心的“一站式”信息站、家庭服務中心和網絡獲取特殊需要兒童的相關診斷信息（通過定期的分析與調查獲取最新信息），此外，也可以通過醫院所設立的兒童發展單元獲知特殊需要兒童的診斷信息。其次，教育選擇的提供主要通過建立的兒童發展單元，對不同癥狀的殘疾兒童分類，根據殘疾兒童的癥狀類型為其提供相應的教育選擇。

第三，早期干預與教育方案和專業人員方面。為使早期干預與教育計劃的實施達到最優水平，委員會要求制定“優秀學校共享框架方案”，其內容包括：（1）開始階段：政府通過調查，對志愿福利組織和其他機構授予許可證；（2）服務階段，提供評估服務即通過過程指標（如個人教育計劃和過渡計劃）和結果指標（畢業生成功過渡到繼續教育或就業的人數）進行評估。其次，此階段的教育課程是否合理化也會影響到早期干預與教育計劃的實施水平，因此，委員會強烈建議由殘疾研究小組和特殊教育者組成的專業團隊和教育部的課程計劃發展專家共同協作下建立課程資助單元，目的是制定科學的課程發展方案，提高課程的實施質量；在專業人員方面，委員會通過建立培訓與咨詢網絡，廣泛吸納國內外優秀特殊教育專家，制定專業人員的能力培訓與職業技能學習方案，其中提出“交叉培訓方案”即特殊學校教師與主流學校教師進行教學交流，進而提高特殊教師教學的能力。

第四，為早期干預計劃提供充足資金。鑒于特殊需要兒童早期干預服務的重要性，指導委員會強烈主張對嬰兒和兒童的早期干預計劃服務資金方案（EIPIC）開展審查工作，通過審查，獲得認可的特殊需要家庭接受相應的資金資助，在資金的落實方面，指導委員會提出“混合”資助標準：（1）為6～18歲的特殊需要兒童提供固定津貼；（2）經過調查，對人均收入低于1000美元的家庭提供救濟補貼。

第五，過渡計劃管理。過渡計劃管理主要針對特殊需要兒童在特殊學校與主流學校之間的轉移關系而設立的，通過處理年級之間、學校之間以及畢業后到就業機構和高等學習機構之間的過渡，使特殊需要兒童的學習和就業順利進行。

3.“價值鏈”就業框架的推出

面臨瞬息萬變的經濟形勢，為保障殘疾人順利就業，總體規劃推出“價值鏈”就業框架，即評估體系、訓練體系、安置體系和支持體系。實現四大體系統一規劃，首先，要把職業評估納入特殊學校課程，即在校對學生進行特定職業培訓以及通過參加技能培訓項目獲取技能培訓證書。其次，要根據市場需求與技能評估因地制宜地對學生進行就業培訓，在培訓方面，鼓勵產業培訓，如食品制造業，根據市場需求與雇主反饋信息建立食品產業特定培訓方案，在志愿福利組織協助下建立培訓中心。另外，新加坡人力資源機構也可以參與對殘疾人士的職業指導與技能培訓。再次，經過特定培訓之后，進行安置崗位，在安置方面要實現：（1）從培訓中心直接安置就業；（2）根據職業評估與安置方案，對殘疾人士的工作類型實施評估與安置。最后，在殘疾學生就業期間，對其工作環境的適應提的支持包括同事、雇主對其工作指導及相關培訓的支持，以及為雇傭殘疾人的企業提供資金支持；建立雇主網絡，為雇主在雇傭殘疾人方面提供咨詢服務；父母通過灌輸獨立思想，培養孩子獨立精神對孩子就業準備的支持。

4.家庭照顧者的支持服務與社區住宅服務

第一，建立殘疾護理中心與完善家庭照顧者服務支持方案：（1）為家庭照顧者提供全面服務：家庭照顧者的公共教育、指導服務、信息服務、健康與福利的服務和社區的支持服務；（2）選擇性服務，通過社會網絡的支持服務、社區活動的參與和專為家庭照顧者舉辦公共信息活動，解決家庭照顧者所面臨的沮喪、狂躁、倦怠以及社會孤僻型等心理問題；（3）提供綜合專業化服務，為家庭照顧者提供六個月的家庭管理與康復技能服務以及相關心理健康與咨詢服務；（4）總體規劃委員會提出讓有經驗的父母與社會工作者、技能熟練的家庭照顧者參與培訓服務方案，在家庭照顧者培訓方面，增加對轉診服務的支持以及建立一站式財政支持機構，保證財政安全。

第二，社區服務與住宅設施：增加社區服務設施，包括家務助理服務、家務修改服務，家庭護理與治療服務、家庭管理與咨詢服務，不僅及時補充和提高了家庭照顧者在殘疾人護理方面的各種知識與技能，同時也提高了殘疾人的生活質量；為殘疾人提供住宅選擇的權利：（1）為殘疾人與老年人建設有輔助設施的住宅；（2）為“過渡培訓者”建立宿舍；（3）為特定殘疾人如自閉癥患者等建立“小而精可控組家園”以提高其社交能力。

四 《總體規劃》對我國殘疾事業的啟示

近年來，隨著黨中央、國務院對殘疾事業的高度重視，殘疾人在康復、教育、就業、社會保障等方面都取得了新成效，但與新加坡的殘疾事業相比，我國殘疾人事業的基礎還是比較薄弱，仍然滯后于經濟社會發展，殘疾人的社會保障和服務政策措施還不完善，殘疾人的總體生活狀況與社會平均水平存在較大差距，在早期干預與教育、就業、社會參與等方面存在許多困難，尤其在農村殘疾人方面更需要亟待改善。雖然我國與新加坡的國情不盡相同，但仍然存在著一些可借鑒的經驗，如在特殊需要兒童早期干預與教育方面、殘疾人就業與社區服務等方面，都做了細化的規定，殘疾類型的劃分、學校的選擇、系統線路圖，以及一些殘疾就業的就業框架等都極具價值意義，還有在國家政府層面上，各個管理部門進行相應的領導體制改革，參與殘疾事業工作保證了新加坡總體規劃的有效實施，這也對我國殘聯部門的領導體制改革提供一定的借鑒經驗。

參考文獻

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〔責任編輯：高照〕