政府在兒童早期教育中的職能缺位

早期教育、學前教育、幼兒教育是三個經常混用的概念，從廣義上說，三者基本可以通用，大體是指兒童出生到上小學前的教育（0～6歲，北美為0～8歲），狹義上說，學前教育與幼兒教育基本同義，特指3～6歲的兒童教育及幼兒園教育，早期教育特指0～3歲的兒童教育，本文所討論的兒童早期教育采用狹義概念。

一 監管缺位

1.認識不到位

各級政府不關注早期教育，把注意力更多地集中在幼兒園的發展上，關于幼兒園的政策比較成熟，而且在不斷更新，但是針對0～3歲嬰幼兒早教機構的政策性文件幾乎沒有，只是籠統地談到0～6歲兒童的保育和教育。一些政府部門對早期教育在兒童個體成長與國家教育事業發展中的作用缺乏宏觀的戰略眼光，把早期教育當做照看兒童的一項福利事業，對早期教育的性質、地位及宗旨等根本性問題存在認識上的欠缺，對早期教育重視不夠，甚至是輕視和忽視。上海、北京等發達城市自主制定了一些關于本地區早教機構發展的政策，然而在其他省市沒有政策方面的指導和支持。對早期教育的不重視從根本上嚴重制約了中國早期教育地位的提升，以及早期教育事業的可持續發展。

2.權責不清晰

早期教育是一項牽涉到各個方面的系統工程，需要政府各職能部門的共同參與和分工協作。只有各職能部門切實履行在早期教育發展中應負的職責，并做好不同部門之間包括信息溝通、人員合作、資源共享等在內的多方通力合作，才能夠集各方力量搞好這一系統工程與百年大業。目前中國在早期教育事業發展過程中，存在各政府職能部門職責劃分不明晰、職能發揮不充分、協調合作不到位等問題。在中央，目前基本明確教育部基礎教育二司負責早期教育工作，但在地方，對早期教育的監管則沒有形成監管合力。比如，早教企業主要以企業形式在工商局注冊登記，因是企業辦學，教育部門無法對其教學內容進行監管，工商部門只能監管其經營活動，教學的科學性無法保證。在某些城市對早教機構的審批職責是計生、工商等部門，教育部門缺乏監管手段和法律法規依據。

3.監管隊伍薄弱

目前，教育部明確基礎教育二司負責早期教育工作，但在省市層面，除了開展早期教育試點的省市，基本上沒有明確由哪個處室負責早期教育管理工作。針對教育行政本身，中國的早期教育既缺乏財政投入，也缺乏行政指導，更沒有市場監管，導致大多數早教機構的教育教學處于放任自流的狀態，教材五花八門，課程設置隨心所欲，辦園質量缺乏統一的標準。

二 財政投入缺位

由于社會、學界以及政府對早期教育沒有形成共識，政府也沒有將早期教育納入公共服務體系，因而基本上沒有對早期教育進行財政投入。據統計，1998～2004年，中國學前教育總投入占GDP的比例一直在0.05%～0.07%之間，財政性幼兒教育經費投入占GDP的0.04%～0.05%，總投入占全國教育總投入的1.28%～1.44%。而這些投入是針對3～6歲年齡段的教育機構。除了從2012年起教育部在全國14個試點地（市）級政府外，各級政府基本上沒有0～3歲嬰幼兒早期教育的任何投入。早期教育還是一個典型的私人領域，需要私人買單，只是少部分有經濟支付能力家庭可選擇的“奢侈品”，要成為政府向所有公民提供的公共物品可謂任重道遠。

缺乏扶持早期教育發展的財政稅費政策。由于早教具有準公共物品性質，加之早教行業門檻高、投入大、管理難、利潤低、投資回收期長，需要采取各種扶持政策，吸引社會資本投資早期教育，比如免稅政策、費用減免政策、水電費優惠價格政策、土地使用優惠等政策。但目前政府把它當成一項競爭性行業看待，對待早期教育機構沒有任何特別扶持政策。一些地方政府對餐飲等完全競爭性產業、行業都有財政稅費等方面的扶持，但對關系國家、民族長遠發展的早期教育事業卻沒有任何扶持，這是政府公共服務職能缺位的體現，非常不利于早期教育的發展。

財政投入缺位導致早期教育發展結構失衡。目前，中國的早期教育幾乎只是一部分城市高收入階層的“奢侈品”，如何讓早教事業惠及全國廣大嬰幼兒，是擺在各級政府和教育行政部門面前的一個重大課題。全國每年約有1600萬新生兒，0～3歲兒童滾動存量約有5000萬人，其中61%在農村。農村兒童中，1/3的孩子是雙親外出務工的留守兒童，他們的情感和社會認知發展方面越來越多地出現壓抑跡象。貧困兒童缺少獲得早教服務的機會，已經成為我國兒童早期發展的一個突出問題。在不同層次教育長足快速發展、公共財政對民生問題日益關注的情形下，早期教育的城鄉差距不斷擴大的趨勢使教育均衡性、公平性嚴重偏離，應當引起政府和全社會的高度關注。

三 制度供給不足

從國際經驗看，世界發達國家都有較好的法規政策體系保障和支持早期教育的良性發展。以美國為例，美國在第二次世界大戰期間頒布了第一個關于早期教育的法律性文本《朗哈姆法案》。此后，1966年的“提前行動計劃”、1979年通過的《兒童保育法》、1994年的《現行計劃法》和《美國2000年教育目標法》、1998年的《幼兒教育五年計劃》、2001年的《不讓一個孩子掉隊法》等法案構成一個完整的早期教育法規體系。

相比之下，目前中國尚無全國性的專門的早期教育法律，在《教育法》規定的四個獨立學段中，目前唯有早期教育沒有立法。現有的法規和政策涉及早期教育的內容主要有：《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》第三章“學前教育”中有一句話，“重視0～3歲嬰幼兒教育”。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號文件）開篇提出要“把發展學前教育擺在更加重要的位置”，但該文件主要關注點是解決入園難問題，沒有提及0～3歲嬰幼兒的早期教育。但作為對教育規劃綱要精神的

貫徹落實舉措，2012年教育部辦公廳發出了《關于開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點工作有關事項的通知》，決定在全國14個地市開展早期教育試點，并指出試點內容是“以發展公益性嬰幼兒早期教育服務為目標，重點在早期教育管理體制、管理制度、服務模式和服務內容等方面進行試點探索，總結經驗。”從中可看出，早期教育在中國尚處于早期研究和探索階段，離正式進入公共政策議程還有很長一段時間。

早期教育的制度供給短缺嚴重制約中國早期教育事業的健康發展，對提高全社會對早期教育事業的重視，有效地協調早期教育發展與社會各方面的法律關系以及規范各主體的行為都十分不利。當前，制定科學適宜、有力的全國性的早期教育法，是解決當前中國早期教育事業發展諸多問題，保障并促進早期教育事業健康、可持續發展的關鍵所在與迫切需求。

參考文獻

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[2]教育部辦公廳.關于開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點工作有關事項的通知.（教基二廳函〔2012〕8號）

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〔責任編輯：李爽〕