省管縣財政體制改革的效果評價

【摘要】進入省管縣名單的榮成市在全球經濟發展緩慢的大背景下，地區經濟總量財政收入連年持續增加，說明了財政體制的改革在一定程度上起了積極作用，它的正效應不可否認，但這次財政體制的改革很少甚至沒有涉及到行政體制的相應調整，也就不可避免的存在一些市級事權與財權不對稱以及市、縣級政府向上爭取項目資金難度加大的問題。

【關鍵詞】省管縣 財政體制改革 效果評價

2009年，山東省人民政府引發了《關于實行省直接管理縣（市）財政體制改革試點的通知》，全省省管縣改革試點工作全面啟動。山東省榮成市納入了省管縣改革試點市。

省管縣是指省市縣行政管理關系由目前的“省—市—縣”三級體制轉變為“省—市、縣”二級體制，對縣的管理由現在的“省管市—市管縣”模式變為由省替代市。省管縣財政管理體制改革，簡化了財政管理層次，提高了資金運行效率，增強了縣級財政保障能力，促進了縣域經濟發展。但同時也對市級財政發展帶來了新的沖擊，對市、縣發展格局產生了重大的調整和影響。

一、省管縣的改革背景及內容

（一）“市管縣”財政體制存在的問題

1.“市管縣”財政體制偏離最初的設計目標

“市管縣”財政體制制約了縣域經濟的發展，擴大了城鄉差距。為了解決城鄉矛盾，先發展城市然后借助城市來帶動縣域經濟的發展是市管縣體制建立的最初目的，經濟發達的城市促進所屬縣鄉的發展，城鄉差距問題不會太明顯。但城市本身財政就運轉吃力，無力帶動縣鄉經濟，城鄉差別問題就會成為突出問題。

2.政治體制加劇了區域分割

市管縣體制下，經濟財政區域等同于行政區域，阻礙了經濟多方位發展與地區間的發展，區域經濟的發展勢頭得到遏制。地市級通過自身握有的行政權力控制了人才、財力、物力的流動，運用行政手段在本區域內建立起經濟壁壘，長遠看制約了本區域和區域外的經濟發展。

3.“市管縣”財政體制提高行政成本基礎上還降低了行政效率

就市級而言，政權設置和行政事業單位的設置使行政成本提高。“市管縣體制增加了行政機構，擴編了行政人員，現在實行市管縣的地方，只有小部分是地市合并的產物，大部分是地改市的結果，地市合并可以減少一套行政機構，而地改市卻要增設機構、擴大編制，一個地區改為市，馬上五套班子就出來了”。

在“市管縣”體制下，市級多起到上傳下達的作用，行政層次過多，既有悖于組織扁平化的管理要求，又影響了各級政府間的信息流通速度，不利于上行下達、令行禁止，造成公共管理效率低下。

（二）省管縣改革的主要內容

一是調整財政收入體制。按照收入屬地劃分原則，各市不再參與分享直管縣的稅收收入和各項非稅收入，包括市級在直管縣境內保留企業的收入。二是調整財政支出責任。省級將轉移支付和專款補助單獨核定下達到直管縣，提高直管縣基本公共服務保障能力，市級要繼續支持直管縣發展，對改革后市級分享的直管縣非稅收入，各市按照承擔的事權責任相應承擔直管縣的支出。三是合理核定改革基數。主要依據改革基期年決算數據和相關政策等，合理確定省、市、縣三級財政間的改革基數。四是理順債權債務關系。改革后各市、直管縣經批準舉借的財政統借統還的債務，分別由市、直管縣財政直接向省財政辦理有關手續并承諾償還。根據統一、規范、效率的原則，省對試點縣實行“三個直接、三個不變”的財政管理模式。

二、榮成市經濟發展現狀

（一）榮成市經濟增長模式

財政收入的增長受到多方面因素的影響，但最根本的原因是經濟的總體發展態勢，即GDP的增長。

根據榮成市2005年-2011年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，榮成市全市實現地區生產總值逐年穩步上升。由2005年全市實現地區生產總值（GDP）357.07億元，到2011年全市實現生產總值（GDP）為699.4億元，7年間全市生產總值增長95.9%。榮成市經濟發展主要依靠第二產業和第三產業拉動。在最近7年中三大產業呈發展趨勢中，第一產業略有增長、平穩發展，第二產業在三大產業中所占比重最大，但發展逐漸緩慢，而第三產業，服務業逐漸呈現翹首之勢。

（二）榮成市財政收入

在山東全省財政收入總額增加以及全市GDP總額持續增長的情況下，榮成市的財政收入也是連年增加，2009年后增長幅度顯著提高。2009年山東省財政收入為2198.6億元，榮成市納入省管縣試點范圍，完成財政總收入528607萬元，其中地方財政收入277288萬元，比上年同期增收22969萬元，同比增長9.0%。2010年山東省財政收入2749.38億元，榮成市財政收入穩步增長，完成財政總收入700191萬元，其中地方財政收入達到316058萬元，比上年同期增收38770萬元，同比增長13.98%。2011年山東省地方財政一般預算收入3455.7億元，比上年增長25.7%。榮成市完成財政總收入800563萬元，其中，地方一般預算收入達到360589萬元，比上年同期增收44531萬元，同比增長14.09%。

三、存在問題及建議

財政體制的改革，增強了縣級政府發展經濟的主動性和積極性，提高了財政資金運作效率，促進了縣域經濟的發展，對榮成市的財政收入產生了一定的效應，積極作用比較明顯。但是仍然存在著一些問題：

（一）市級事權與財權不對稱問題比較突出

關于財政支出責任方面規定“省級將財力性轉移支付和專款補助單獨核定下達到直管縣，進一步加大幫扶力度，提高直管縣基本公共服務保障能力，市級要繼續支持直管縣發展，對改革后市級分享的直管縣非稅收入，各市按照承擔的事權責任相應承擔直管縣的支出。”表明了“省管縣”財政體制只限于財政，沒有涉及諸如行政審批、稅收扶持等社會管理權的下放，無法實行真正的“強縣擴權”。行政管理體制沒有同步改革，市級政府仍要履行全市性的事權，而與行政權相適應的財政權的架空。這樣，政府間的事權劃分不夠清晰，就會影響到涉及市縣的公共事務，造成公共產品供給的隱患。

（二）市、縣級政府向上爭取項目資金的難度加大

隨著擴權強縣的深入，市與市之間的競爭已演變為市與市、市與縣、縣與縣之間的多元競爭格局，市級競爭力弱化已露端倪。而且國家和省堅持將財力向基層、“三農”、基礎設施建設等領域傾斜，加劇了市級在爭取項目、資金等方面的競爭。威海2011年全年共爭取國家、省批復項目165個，獲得無償資金5.6億元。而榮成市僅靠山東省2011年度首批“兩區”建設專項資金項目安排計劃的5個藍區建設項目就累計獲得專項資金9260萬元。據悉，榮成市此次獲批的項目數及資金總額分別占威海市的41%和47%。2011年，全年共申報各類科技計劃項目60多項，爭取上級無償扶持資金1501萬元。

四、對策和建議

（一）明確各級政府的財政支出責任，做到事權財權相符合

結合省管縣財政體制改革，明確區域公共管理事務的支出責任，做到財權與事權相對稱，理順財政關系、調動各級政府積極性、促進經濟發展。省管縣財政體制改革后，省對市、省對縣的體制設計中應協調責任工作，避免由于行政體制與財政體制的不適應而留下支出責任給市級政府，同時也要避免出現公共物品提供的缺陷。

（二）建立政府間權力問責與制約機制，構建財政官員激勵機制

省、市、縣之間要完善健全的問責機制，實現權力運行與責任約束的結合、權力監督與責任追究的結合，保證問責過程及結果的科學、及時、公開、透明、有效。還要建立完善政府官員激勵機制，避免其尋租滿足自身的利益。

（三）完善補助和轉移支付的方式

目前省對縣的補助不少，但縣級收入上解的也不少。建立科學、規范的轉移支付制度，適當增加一般性轉移支付，減少專項性轉移支付，讓縣一級有更加靈活的調控權。同時要對財政體制過渡期間的市級財政應給予一定彌補，加大政策性轉移支付。

在“省管縣”的激勵機制下，尋求從根本上破解財政困局的辦法。在市與縣之間明確加強對縣宏觀調控是設區市的基本管理職責，是促進縣域經濟發展的必要手段。要充分發揮市級財政在組織收入、調查研究、加強監督等綜合性工作上不可替代的作用。

參考文獻

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（編輯：龍大為）