探析政府在農業巨災風險分散機制中的地位和作用

【摘要】政府希望通過向保險公司等風險管理機構購買服務將農業巨災風險轉嫁到市場上，從而擺脫或減輕農業巨災給自身帶來的壓力。文章利用經濟學一般理論分析了政府與農業巨災風險管理涉及客體之間的關系，認為政府這一主體在農業巨災風險分散機制中是不可以缺失的。需要建立以政府為主導，商業保險和社會救助為輔助的農業巨災風險分散機制，在政府主導地位下發揮促進風險分擔主體的多元化、保障方式的多維化和相關法律體系的健全化的作用。

【關鍵詞】政府地位 政府作用 農業巨災風險 市場失靈

一、引言

由于受自然災害、技術水平和市場環境等眾多因素的影響，使得農業本身成為一個具有高風險的弱質產業。近年來，洪澇、旱災、雪災和各種地質災害的頻發，對我國農業造成的經濟損失都是非常嚴重的。例如，2008年南方冰凍雪災導致農作物受災面積2.17億畝，絕收面積3076萬畝，造成直接經濟損失1516.5億元；2010年初西南五省市持續干旱（部分地區自2009年就開始）對農業的沖擊。截止到2010年4月，短短幾個月的嚴重旱情就導致6420多萬人受災，農作物受旱面積1.01億畝，絕收面積110多萬公頃，直接經濟損失達246億多元。發生這樣巨大的農業災害損失，在現有的農民自擔大部分、政府財政撥款救濟為主，輔以社會救助的災后損失補償制度下，出現農民“因災致貧”和“因災返貧”現象，同時政府出現財政緊張狀況。面對社會壓力和財政壓力，政府希望通過向保險公司等風險管理機構購買服務將農業巨災風險轉嫁到市場上，從而擺脫或減輕農業巨災給自身帶來的壓力。然而政府這一主體在農業巨災風險分散機制中是不可以缺失的，究竟政府在農業巨災風險分散機制中應該處于什么地位以及發揮怎樣的作用，在學術界和實務界尚存在一定的分歧和爭論。

Grace Klein（2009）研究了政策對美國佛羅里達州的私營保險市場的干預是怎樣影響市場平衡的，認為政府干預使得市場環境更為惡化，主張國家應該支持自由市場的發展。孫蓉（2006）認為當存在公共品、不完全競爭和外部性時，由于微觀主體的有限理性和機會主義傾向會造成市場失靈，市場機制難以起到有效配置資源的作用，政府此時進行干預的資源成本更低，效率更高。

本文從分析農業巨災風險分散機制中涉及客體及工具出發，研究政府與客體之間關系進而對政府在農業巨災風險分散機制中進行定位和其應發揮的作用。

二、政府與農業巨災風險分散機制客體的關系

（一）農業

農業是支撐國民經濟建設與發展的基礎產業，是工業等其他物質生產部門與一切非物質生產部門存在與發展的必要條件。農業在國民經濟中的重要地位還表現在它是整個國民經濟波動的起點和重要根源[3]。此外，農業是社會安定的基礎。根據馬斯洛需求層次理論，人最基本的需求是生理需求，即滿足水和食物等生存需要。農業生產與糧食安全有著密不可分的關系，糧食安全作為國家重要安全戰略之一，必須牢牢掌握在自己手中。但是，農業也是一個具有高風險的弱質產業。農業生產是脆弱的，一旦發生自然災害，生產的恢復是困難的。這是因為農作物的種植跟自然氣候、技術條件等眾多因素有關，一旦錯過某一時期就不能再進行受災農作物種植。正是農業經濟生產的不穩定性和在國民經濟中的重要性之間的矛盾，決定政府必須采取一定的措施分散農業巨災風險。對于農業生產的政策扶持以及自然災害救濟補助等措施都是WTO成員國允許對農業采取的“綠箱”政策，所以政府必須制定農業巨災風險分散制度并給予農業巨災風險分散措施政策扶持。

（二）農村生產模式

從19世紀80年代初開始，我國農村實施家庭聯產承包責任制，即農戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式。目前，人均耕地只有1.4畝，有664個市縣的人均耕地在聯合國確定的人均耕地0.8畝的警戒線以下。按照每個家庭6個人估算，發現這種生產模式是狹小的，一方面地處城鄉結合地區的農民家庭的農業收入占家庭總收入的比例不高，另一方面地處交通不便的山區的農民家庭總收入不高。根據Anderson（2003），Hansson（2008）等人的研究，這種模式是不利于農業巨災風險分散工作的開展。他們認為經濟體越小，巨災對其影響越嚴重。農戶經營的范圍小，規模有限，承受風險的能力低。在巨災風險的沖擊下，就會更加厭惡風險從而選擇“風險低、回報低”的生產經營模式，進而導致農業生產缺乏創新動力。因為發生農業巨災時，城鄉結合地區的農戶可以通過進城務工等替代性收益手段彌補巨災帶來的農業損失，再加上政府的一定補助從而弱化了農戶參保農業巨災保險的意愿，而山區農戶由于本身家庭收入偏低，無力參與農業巨災保險。此外，由于農戶以家庭為單位，發生巨災時挨家挨戶地進行勘查、理賠等工作，加大了農業巨災保險的經營成本。我國是個農業大國，農村人口有9億。農民作為一國公民的重要組成部分，政府對其在生產、生活方面的幫助和保護責任是主觀的、非確定性的道義責任。政府基于社會責任，保障和提高農民的生活水平的目的使得政府必須參與農業巨災風險分散工作。

（三）農業巨災風險管理手段

農業巨災風險管理手段有很多種，常見的方式有：農業巨災保險、發行巨災債券、巨災期權、再保險和巨災基金等。下面以農業巨災保險為例，研究發現其具有正外部經濟性、準公共物品性和信息不對稱性等屬性，這些特性使得保險市場對農業巨災風險的分散作用是失靈的。

1.正外部經濟性。從表面上看，農戶購買農業巨災保險是為了發生災害后獲得財產損失的賠償，經營農業巨災保險的保險機構可能從中獲取一定利潤。但真正獲得利益的不只這兩者，還包括廣大的農產品消費者。這些社會成員在未支付任何風險分擔費用的情況下，享受農產品價格低廉、國民經濟穩定和物價平穩的益處[7]。因此，農業巨災保險的深層次功能是維護了整個社會的利益，而農戶作為投保人所獲得的個人效用遠小于農業巨災保險帶來的總效用。

在圖1中曲線D衡量的是農戶對農業巨災保險的邊際私人效益，MSB是農業巨災保險帶來的社會邊際效益，MC是每一份農業巨災保險的成本。根據邊際效益等于邊際成本，農戶的最大化效用是以P1的價格購買Q1份保單，但是購買農業巨災保險不僅僅為農戶帶來收益，也給農產品消費者等帶來效用，那么購買農業巨災保險的邊際社會收益等于購買農業巨災保險的邊際成本，有效產出就為Q*。只在市場條件作用下，農戶不能獲得農業巨災保險帶來的全部收益，以P1價格購買超過Q1份保單是不劃算的，結果市場均衡投保數量是低于最優投保數量的。需要鼓勵達到最有效率的承保水平，就需要更低的投保價格P*，這一點是市場作用無法調整到的，所以政府應該對農業巨災保險保費進行財政補貼。

2.準公共物品性。準公共物品是一種介于公共物品和私人物品之間的物品，具有消費的競爭性和非排他性或者是非競爭性和排他性。農業巨災保險具有準公共物品的特性。因為直接購買農業巨災保險的農戶在發生災害損失之后可以獲得相應的理賠，而未購買保險的農戶不能獲得與投保農戶一樣的損失補償，所以消費農業巨災保險具有一定程度的排他性。但是，在農業巨災保險消費過程中，同一地區未購買農業巨災保險的人可以免費享受到購買了保險的農戶帶來的好處。例如，在發生一段時期的干旱之后，保險公司為了減輕因干旱帶來的賠償對購買了農業巨災保險的農戶田地進行人工降雨。這樣該地區未購買保險的農戶因為降雨獲得災害程度下降的利益。從這個角度來看，消費農業巨災保險又不具有排他性。

農業巨災保險具有一定公共物品的屬性，使得增加一份農業巨災保險所帶來的邊際社會收益等于這份農業巨災保險給所有消費者帶來的邊際收益之和。在圖2中，社會農業巨災保險的需求曲線D就是消費者的需求曲線D1、D2和D3的縱向加和得出。因此，農業巨災保險的有效產出為Q。一旦農戶發現支付農業巨災保險的價格P取決于自己顯示的偏好，他們就是隱瞞自己的真實偏好以圖“搭便車”，這樣社會對農業巨災保險的需求曲線D就不會顯現出來，難以達到效率最優。根據科斯的產權理論，只有產權是明確的，市場效率才會是有效。正是因為農業巨災保險的非排他性帶來的相關正外部經濟，在產權分配不清晰的情況下農業巨災保險市場是失靈的，從而為政府介入市場提供了依據。

3.信息不對稱性。在信息不對稱的情況下，市場體系不會有效地運作，由此產生因信息不對稱導致的市場失靈。

在圖3中，S高和D高是高風險的農戶的農業巨災保險供給曲線和需求曲線，均衡價格為P高，均衡投保數量為Q。S低和D低是低風險的農戶的農業巨災保險供給曲線和需求曲線，均衡價格為P低，均衡投保數量也為Q。由于信息不對稱，保險公司對農戶的風險狀況不了解，根據預測風險高低農戶的投保數量均為Q，提供供給曲線為S的農業巨災保險。在供給曲線為S時，高風險的農戶發現承擔的價格P比自己愿意付出的價格P高低，所以高風險農戶的投保數量增加為Q’高，需求曲線由D高右移至D‘高。而低風險的農戶承擔的價格P比自己愿意付出的價格P低高，所以低風險農戶的投保數量減少為Q’低，需求曲線由D低左移至D‘低。當保險公司察覺市場上風險高的農戶多于風險低的農戶購買保險，就提高保險的價格，升至P’，進而排擠出更多的風險低的農戶。這樣導致因為標的風險過高而無法得到有利的分散，保險公司無利可圖而不愿意進行承保，農業巨災保險市場失靈。

此外，信息不對稱還可能引發道德風險進而使市場失靈。購買了農業巨災保險的農戶與其未購買保險時的行為就可能發生改變。購買了農業巨災保險之后，或許會因為有保險保障而疏于田間管理，或者因為市場農產品價格下降而故意放任農作物的生長以期發生損失得到賠付。政府介入農業巨災風險的分散機制的關鍵作用之一就是謹防通過保險市場分散農業巨災風險而保險市場失靈的現象發生。

（四）農業巨災損失補償金

農業巨災的發生帶來的損失是巨大的，在我國保險業發展水平還不高的情況下，僅靠保險市場是難以有效地進行風險分散的。在例如美國這樣資本市場比較成熟的國家，巨災債券、巨災期權、巨災期貨等風險證券化工具被用來分散農業巨災風險。而我國當前資本市場還不足以支持農業巨災保險的融資需要，如果貿然將農業巨災風險與資本市場掛鉤，可能使二者都陷入困境。政府代表公共利益能夠通過稅收等強制性方式進行資源的分配，在融資方面渠道更廣、成本更低。因此，政府參與農業巨災風險分散的一個重要作用是為商業保險公司提供臨時的流動資金，防止在發生農業巨災時，保險公司因臨時保險資本有限而導致償付能力不足。

三、政府在農業巨災風險分散中的地位及作用

通過分析農業巨災分析涉及客體與政府之間的關系，得出政府介入農業巨災風險分散機制的必要性。進而將農戶、商業保險公司、再保險公司和社會組織等其他主體納入農業巨災風險分散體系中，構建了以政府為主導，商業保險和社會救助為輔助的農業巨災風險分散機制圖（如圖4所示）。在政府主導下的農業巨災風險分散體系是多層次、多主體、全方位的損失保障體系。圖4所構建的以政府為主導的農業巨災風險分散體系中政府主要發揮以下幾方面作用：

（一）政府主導地位下促進農業巨災風險分擔主體的多元化

政府可以通過保費補貼、稅收減免、強制政策等行政手段把農戶、商業保險公司、再保險公司、基金管理公司以及社會組織等納入農業巨災風險分散體系中，使得過去的損失補償以農戶和政府撥款承擔為主，社會救助為輔的形式轉變為多主體共同承擔。

（二）政府主導地位下促進農業巨災風險保障方式的多維化

建立農業巨災風險分散制度的目的是為了把傳統的災后救濟轉變為災前預防和災前籌備，只有防患于未然才可以真正意義上減輕政府的財政壓力。其中，巨災風險基金是對農業巨災損失的重要補償來源之一，籌集渠道的多途徑形成了多維度的巨災風險基金融資方式。基金的主要來源于政府財政注資、商業保險公司和中國再保險公司的專項準備金提取、社會組織的無償救助資金以及通過基金管理運用產生的投資收益。

（三）政府主導地位下促進農業巨災風險管理法律體系的健全化

對于農業巨災風險管理中涉及的有關組織形式、會計核算制度以及經營方式等事項，目前我國法律還沒有專門的法律法規，從而實踐過程中遇到問題缺乏法律指導。如果沒有政府參與，單一根據商業保險公司反映的情況來制定相關法律法規，難免會讓人覺得缺乏公允性，制定的法律條文會被認作是一種對保險公司經營的保護。相比較于商業保險公司，政府對法律部門的督促和建議顯得更加具有效率，并且所提議的法律完善意見更加具有公正力。只有以政府為主導，在實踐當中掌握農業巨災風險分散所遇到的困難和瓶頸，才能夠更好督促法律部門進行農業法律法規的健全和為農業巨災風險管理行為提供法律支持。

四、結論

以政府為主導，商業保險和社會救助為輔助的農業巨災風險分散機制是一個多層次、多主體、全方位的損失保障體系。制度之間是存在互補性的，僅僅改革一種制度是遠遠不夠的，需要進行其他相關制度的安排。對于農業巨災風險制度的安排同樣也是如此，需要其他相關制度安排的匹配。此外，從長遠的角度來看，隨著保險市場和資本市場等市場的成熟化，政府的干預會慢慢淡出。但是，隨著政府干預力度的減弱，市場出現失靈促使政府再干預。因此，政府參與農業巨災風險分散機制在動態上遵循著“干預—自由—干預”的否定之否過程。

參考文獻

[1] Grace Klein. The perfect storm： Hurricanes，insurance，and regulation [J]，Risk Management and Insurance Review，2009，12 （1）：P81-124.

[2] 孫蓉.保險資源配置中的政府與市場[J].保險研究，2008（5）.

[3] 庹國柱，李軍.農業保險[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[4] Anderson. Risk in rural development. Agricultural Systems 2003（75）.P161-197.

[5]Hansson，Danielson Ekenberg. A framework for evaluation of flood management strategies. Journal of Environmental Management 2008（86）：465-480.

[6] 張長利.政策性農業保險法律問題研究[M].北京：中國政法大學出版社，2009.

[7] 黃英君，史智才.農業巨災保險機制研究述評[J].經濟學動態，2012（3）.

[8] 青木昌彥.比較制度分析[M].上海：遠東出版社，2006.

基金項目：云南財經大學研究生創新科研基金項目<云南省政策性農業巨災保險機制研究——基于云南連續三年干旱分析>（批準編號：云財研創【2012】24號）。

作者簡介：范杰（1990-），男，江西吉安人，云南財經大學保險碩士，研究方向：保險精算。

（編輯：陳岑）