基于職能分類的國有企業經營目標定位淺析

【摘要】本文通過分析國有企業的盈利和福利現狀，印證了國有企業目前存在盈利性、社會性和政治性多元經營目標，是造成目前國企經營進退兩難的主要原因。明確國企的經營目標應從區分國企的類型入手，對于公益性、政策性、保障國家和社會安全的國企和風險大的高科技研究開發國企應采用福利性優先的經營目標、承擔起社會性責任；而對于競爭行業，也應根據產業重要性進行區分，國有資本應從不重要的競爭行業逐漸退出、推動建立高效競爭的市場環境，而在重要行業中應兼顧盈利性和國家戰略安全雙重責任、應對國際跨國集團的競爭。

【關鍵詞】 國有企業 職能分類 經營目標

引言

國有企業是國民經濟的重要組成部分。建國以來，國企在支持國家建設、保障民生、配合宏觀經濟調控等諸多方面發揮著舉足輕重的作用，毫不夸張地說，國有企業的良性發展既關乎經濟命脈、又牽系國計民生。基于國企的重要性，在當前經濟轉軌、深化改革的攻堅階段，國企改革的階段性成果和未來發展的職能定位再次成為社會各界關注的焦點，其中職能定位是新一輪國企改革繞不開的話題。

然而，在實際運行過程中，國企目標定位很難明確實施，引發了國企定位的新思考。國企改革自始至終備受關注，在各界的注目與監督下國企的處境也難免尷尬：在股份制改革之前，由于社會負擔過重、加之管理理念落后，國企普遍存在虧損現象，被指責為“經營不善、效率低下”。但隨著改革的深入，國企完成了轉型、造就了大批經營狀況良好的大中型國企，確又被冠以“與民爭利”、“利益輸送”的罵名。國企規模有限被視為“沒有競爭力”，而做大做強又被批為“壟斷”。似乎國企面臨進退兩難的境地，而最根本的原因是隱藏在不合理的國企績效評價制度之下的對國企經營目標定位認識的不清晰。因而，圍繞國企經營目標定位問題引發了“國有企業應以盈利性為主還是福利性為主”的討論。

一、國有企業盈利及福利狀況

（一）工資水平分析

采用城鎮單位就業人員平均工資指標，通過橫向對比職工的工資水平來反映不同類型企業間的盈利性差異，得出下述結論：①國有企業目前以43843元的平均工資居于全社會上游，僅次于股份有限公司的49978元和外商投資單位的48869元。②1998-2011年的數據顯示，國有單位的人均工資始終高于城鎮集體單位、股份合作單位、聯營單位、其他內資和全國平均的工資水平。③隨著國企改革的深入，企業盈利性得到有效改善，反應在工資水平上即為國有單位的平均工資分別在2002年和2005年趕超有限責任公司和港、澳、臺商投資單位。以上結論表明國有企業對內部員工的福利處于全社會較高水平。

（二）利潤水平分析

國有企業吸納了約590萬的社會勞動力；對比其他類型的企業，人均利潤相對落后、揭示出國有企業仍然存在低效率問題。但3567.45億元利潤總值的用途及分配仍是國企盈利性問題的關鍵爭論點。另外，結合工資水平的分析，不難發現較高的工資支出是國企利潤水平較低的原因之一。因而，國有企業對內部職工的福利待遇可觀，并在就業方面體現出了國有企業保障就業的社會責任。

（三）國有企業經營收入對國家預算的貢獻

國家預算收入中來源于國有資本經營收入的部分體現了國企的社會責任功能，是國企“福利性”的體現。國有資本經營收入逐年增加、對國家預算的貢獻保持在2%以上，2011年國有資本經營收入1196.86億元，同比漲幅18.18%，占國家預算總收入的2.28%。此外，國有資本經營收入增長率普遍高于國企人均工資的增長率（例如2005年的兩者的相應增長率分別為77.23%和15.40%，2011年分別為18.18%和13.36%）說明國企對整體國民經濟的貢獻大于內部職工的福利所得。因而國有企業具有內、外部正福利效應。

此外國企上交的稅率明顯高于其他類型企業，是政府財政收入的重要來源之一；且政府通過對國企的政策性引導來實現調節宏觀經濟的作用，因而國企又具有政治性。綜合上述，國企的經營目標具有盈利性、福利性和政治性等多元作用。

二、對于國有企業的經營目標的思考

國有企業涉及國民經濟的諸多行業，從關乎國計民生的軍工、糧食、基建等行業到市場高度競爭的投資性房地產行業，我們都能找到國企的身影。然而，目前國有企業的經營目標呈現多元化和不明晰的狀況，使得國有企業社會職能和發展戰略繁雜而混亂：一方面，基于社會總體福利的考量，在關乎國計民生的行業中，國有企業具有絕對壟斷地位，借助政策導向性和規模經濟的存在構筑起很高的進入壁壘，使得民營資本望塵莫及。而另一方面，由于管理的疏松和資本的天然逐利性，國企在競爭性行業中依靠政策優勢擠占了民營資本的發展空間、并獲得了可觀的收入，具有“與民爭利”的嫌疑。這種領域過寬、戰線過長的國企發展模式，不僅有礙市場經濟的合理資源配置功能的發揮、也不利于國民經濟長期穩定發展。在深化市場經濟體制改革的背景下，國企基于經營范圍和目標的改革應為市場主導型經濟掃清障礙。因而，明確國企的經營目標顯得尤為重要。

但國有企業的經營目標不能一概而論，更不能籠統地說國有企業必須以營利或福利性為主。也就是說，明確的目標不代表全體國企都采取統一的目標，因為那樣又容易將國企帶入死板和僵化的歧途。正確的做法是根據國企的不同分類和職能確立適宜其自身發展的經營目標。

（一）國有企業的分類

將國有企業合理分類，是有針對性地設定經營目標的前提。著名經濟學家王琢基于國有企業的功能定位，將國有企業分為五類：①滿足居民公共需要和社會共同需要的公益性的國企；②政策性國企，這類企業的功能是實施政府政策；③保障國家和社會安全的國企；④服務于國民經濟整體利益的壟斷業；⑤五類是風險大的高科技研究開發國企。

上述五類國企按照市場與政府的關系，筆者將其歸結為A、B兩大類。A類包含公益性國企、政策性國企、保障國家和社會安全的國企和風險大的高科技研究開發國企；這些企業的共同特點是其在維護公共利益方面發揮著重要職能，但市場參與度較低，所提供的服務若完全由市場提供則必然導致供給不足。B類指服務于國民經濟整體利益的壟斷業，具有獲得壟斷利潤的潛能，市場資金對其具有傾向性但受制于進入壁壘的限制而無法進入，是國家資本獲取利潤、上交國庫所得的主要行業。

（二）國企經營目標定位

A類國企的經營目標

基于A類國企對國家安全、國民生計、基礎經濟的重要作用，應以福利性為主、讓利于民，充分體現公有制下社會主義國有企業的社會職能。例如供水、供電企業，國家賦予其高度壟斷的特權，目的在于使關系國計民生的基礎性產品供給掌握在我家宏觀調控的范圍內、服務于國家整體需要。這種企業應將依靠國家特權而獲得的利潤返還于民，通過價格機制受控于國家宏觀調節。為保障該類企業的正常運營，在企業出于對社會的福利性貢獻而可能導致虧損時，應有國家財政資金彌補。概括地講，A類國企應以承擔社會責任、保障福利有效到位為經營目標。

B類國企的經營目標

B類國企所涉及的領域包括競爭性行業，這是國企經營目標爭論的主戰場。該類國企受益于公司制和股份制改革，并在國家政策的扶持下不斷壯大，涌現出眾多盈利豐厚的大型企業，乃至躋身世界500強。隨之而來的是國企職工薪酬和福利的普遍高漲、高管薪酬與業績的不掛鉤問題而引發的國企在現代企業制度下經營目標的爭論。解決這一問題似乎存在這難以彌合的悖論，一方面該類國企的利潤是國家預算收入的重要來源，企業降低盈利則稅收收入無法保障、進而影響財政收支。而另一方面，默認國企的盈利性目標，又會對民營經濟造成隱性限制，不利于市場經濟的發展。現階段這種矛盾不易化解但急需緩和。緩解上述矛盾的關鍵點聚焦在“國進民退”和“國退民進”問題的討論中。探究國有企業是否應從競爭行業性退出的問題，筆者認為同樣不可一概而論。競爭性行業也應從宏觀戰略層面區分重要性。

①對于不涉及國家安全或重要的基礎供給的產業，尤其在那些由于國企參與競爭而造成市場失衡的行業，例如房地產行業，國家資本應適時退出，鼓勵非公有制企業合理競爭、建立市場競爭秩序。

②而涉及國家利益的基本原材料供給產業，如鋼鐵、糧油、通信等，應允許具有規模效應的壟斷性國企存在。在這些產業中，關鍵的癥結點不應只停留在國內市場的“國、民”之爭上，而應放眼全球經濟競爭格局，應對國際跨國集團對我國市場占有率的侵蝕，因為現有的民營經濟很難在同跨國集團的競爭中取勝。而這些行業至關重要，決不可將控制權流落到外資企業之手。而對于這些國企的高盈利引發的分配不均問題，則不完全是國企經營目標能解決的，而要綜合考慮分配制度、稅收調節制度、公司治理制度等多方力量的共同作用。

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作者簡介：梁偉欣（1987-），女，河北省沙河市人，河北經貿大學研究生，研究方向：資產評估；王玨（1988-），男，河北省張家口人，新疆財經大學研究生，研究方向：投資與融資。

（編輯：陳岑）