完善基層機構監督體系和紀檢監察特派員制度研究

【摘要】本文通過對銀行基層機構體系和特派員制度的分析，闡述存在的問題，從而完善改進措施，并提出如何提升基層機構監督體系和紀檢監察特派員制度等有效建議。

【關鍵詞】基機構 體層系 特派員 制度

建設銀行在經歷了重大金融體制改革后，為加強金融創新，提升市場競爭力，強化風險管理，為努力打造“國內最佳，國際一流”現代化銀行注入了活力。但是在業務不斷發展的同時，不可避免會產生一些新的矛盾和新的問題，突出反映在一些基層機構和部門管理體制仍需完善。監督機制存在弊端，若不加以規范化管理，勢必制約業務發展和妨礙案件防控工作的開展。因此，完善基層機構監督體系和紀檢監察特派員制度，對紀檢監察工作有著重要的意義。筆者就實際現狀談點認識。

一、基層機構監督體系構架狀況及簡要分析

1.從外部監管看，金融監督體系，又稱監督體系，是指一國在中央政府領導下，對商業、專業金融機構經營行為進行宏觀調控、監督、管理的制度、機構和組織，屬于上層建筑范疇，在我國行使監督職權的機關有中國人民銀行、證監會、保監會、銀監會等。其中，人民銀行是監督體系中的主體。完善的金融監督體系對國家經濟發展、降低失業率、抑制通貨膨脹、完善出口創匯、增強國際收支，具有決定性的作用；對降低和減少金融風險，維護金融市場秩序，制止、杜絕法違規違章行為，發揮著重要作用。作為金融監管法律依據的是《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《保險法》、《證券法》等金融法規已先后出臺，并逐步形成較為完善的金融法律法規體系。盡管人民銀行以及證監會、保監會做了大量工作，也防范和化解了不少金融矛盾和問題，但從近幾年的金融運行效果來看，我國金融監管的績效仍是不盡人意，一些消極金融現象屢禁不止，時有泛濫和反復。如出現了商業賄賂、高利吸存、員工參與民間借貸、非法金融活動、違章違規行為十分猖獗，個別金融機構不良資產比例居高不下，非法融資現象嚴重，支付風波時有發生。因此，改變目前較為低效的金融監管現狀，面臨的任務和形勢艱巨而迫切。

2.從內部監管看，建設銀行不斷改革深化，通過調整重組和并合，加強了基層機構中間環節的監督和管理。建設銀行是以一級法人下的三級經營管理體制的模式，并構建以平行作業管理模式為基礎，通過各項業務崗位制約和團隊合作平衡風險與回報，實現業務發展與風險監管在業務過程中有機統一。建設銀行內控三道防線的建設是全面風險管理體系構建的基礎。即：“第一道防線”既是業務經營的直接經辦者、規章制度的執行者，又是操作風險的所有者，承擔著“御風險于行門之外”的經營職責。“第二道防線”的后臺管理職能部門負責業務準入和流程規范，肩負“滅風險于萌芽狀態”的把關職責。“第三道防線”的紀檢監察、法律合規、審計等內控監督部門，履行“查風險無處遁跡”的監督職責。建立委派會計主管、兼職風險經理、派駐紀檢監察特派員等管理平臺，形成防范風險相互補充、前中后臺“三位一體”監管模式，會計主管與基層機構人員實行平行作業。風險經理參與合規、內部審計部門關注過程控制及整改效果，跟進業務的風險控制狀況，使風險監管更貼近市場，為業務發展提供合理科學的支持與服務。紀檢監察工作既履行再監督職責，又按照“源頭治理，注重預防”的原則，參與第一道和第二道防線的風險防控，并提供有力的執行力保障。紀檢監察特派員現場檢查督辦，對發現的問題及時指出通報，有力防范了風險。同時，通過完善內部監管組織及崗位體系，強化監管方式，改進監管手段，健全監管激勵約束機制，促進平行作業的有效實施。系統優化，由人控變為機控，加強風險可控的能力。

3.從近幾年發生的金融案件情況看，基層機構負責人、客戶經理多為案件主體。從金融案件突出的特征表現來看，全部為內部人員或者內外勾結作案，九成左右發生在基層機構，80%以上的案件都是因為“有制度而沒有嚴格執行制度”造成的，不少案件不只是一個部門、崗位或環節違規操作，而是多個部門、崗位或環節不嚴格執行制度而造成。隨著金融創新步伐加快，基層機構案件越來越多地威脅到銀行的正常經營，也會影響到國家金融體系、金融市場的安全和穩定。因此，加強和預防基層機構案件風險，是銀行亟待研究解決的重要課題。

4.監管目標較高，監管人員執業素質相對較低，不能保證監管的高質量。人民銀行法規定，我國金融監管的目標是維護金融業的合法、穩健運行。這個目標雖然不能反應監管的全部內涵，仍然體現當前人民銀行監管任務的艱巨性，也體現了商業銀行案件防控工作的重要性。在新形勢下，切實保護公眾利益，維護國家金融秩序，保證貨幣政策的順利實施都應作為重要的監管目標。然而，現有從業人員的知識準備、知識結構不合理，知識更新的速度與監管目標的高標準和任務的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上監管工作的步伐。所以，加強員工的學習頗為緊迫。

二、基層機構管理存在的問題

1.監督乏力，力度不足，整體聯動作用發揮仍有欠缺，監督信息未達到有效共享。基層機構一直是防控案件的重點領域，被視為“重災區”，案件的發生、形成與社會經濟環境、金融政策變化有著密切的聯系。從實際而言，涉及銀行案件多發生在基層。其主要原因是，制度雖不斷在健全，但在制度的執行力上不到位。第一，在實行一級、二級分行管理體制后，仍需重點考慮監督的因素。首先，缺乏足夠的監督意識。由于基層機構一些部門，不再是單獨存在的管理部門，只是一個業務部門或業務分支機構，即使有管理之職也只屬一般代行。如今，一級、二級分行管理體制的權力集中化，必然形成集權管理的權利壟斷行為，基層機構部門失去了應有的監督功能，這必然會產生重業務、輕管理；重經營、輕監督的思想，使監督的意識大為降低。第二，人員配備不到位，監督機制得不到保障。職能部門大幅度裁員，并將各職能部門并合，僅保留了一至二名具體負責行政事務的管理人員，而原經營范圍仍未改變，涉及面廣，工作量大、任務重，一人兼多職多責的現象十分突出。如有的行業，既是負責全面工作的責任人，又是從事業務工作的職員，不得不將主要精力擺在業務上，無力顧及其他方面的工作，只好疲于奔波，監督難以達到應有的效果和力度。第三，監督形式減弱。隨著金融管理體制改變，基層機構部門由直接的監督方式，轉為間接的監督形式，事前監督和轉為事后稽核的制度，由經常性檢查督促，變為上級管理部門定期性或周期性監督。一些本應及時發現和糾正的問題，因監督環節的制約，而不能得到有效的落實，不利于內管內控各方面的工作開展。第四，責任不明。案件是由多方面因素構成，不能簡單地認為只是一般經濟案件。而基層機構部門在開展具體業務中，除要防止職員在經營中操作風險等案件發生，也要預防因不盡職責發生的違規行為。由于一級、二級分行管理與基層部門監督環節脫節，一旦出現問題，責任不明。

2.業務面拓寬，監督機制遲后，一些業務交叉點的風險控制機制欠缺，措施滯后。隨著金融體制不斷改革，基層機構的業務范圍不斷增大，發展勢態迅猛，而監督管理呈現出另一種相對滯后局面。為了適應經濟發展和拓寬業務的需要，大量充實一些臨時雇用職員，將經營權委托他人，未能形成完整的監督機制，管理形式粗放不配套，監管力度遲后等。如在實際中，監督方式單一，缺乏預見性、系統性和規范性的監督措施，存在“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的簡單做法，不利于業務發展和監督機制形成，各種案件發生存在隱患。

三、完善監督措施和紀檢監察特派員制度研究

1.強化監管力度，完善紀檢監察特派員制度。基層機構是預防案件的基礎，“前沿陣地”，只能加強，不能削弱。而預防案件的根本措施，其在于建立和完善各種監督預防機制，實行科學地、規范化的管理模式。全衡之下，金融體制改革應充分考慮基層的實際情況，從基層的實際出發，不能顧此失彼，應加強基層監管力度，保留和設置監督職能，不可取而代之。即使精減機構，也應保留專職監督人員，使監督不流于形式，逐步規范、持續發展。監督人員要與其他業務工作脫鉤，實行“定崗、定位、定職責”的三定監督預防機制，形成上下貫通，左右協調，整體合力的預防格局，不斷推進預防措施的落實，使其監督管理和預防案件更具有實效性。

2.完善案件防控工作管理體系，夯實預防基礎。案件防控工作貫穿于銀行經營管理的每個層面、每個環節、每個部位，而且人的因素居其首位，基層機構又是風險多發部位，因而案件防控工作難度之大，范圍之廣、環節之繁，這就要求我們進一步構架嚴密的基層機構管理體系，構建風險管理和案件防控的長效機制。

3.加強上下聯動，形成案件防控聯防格局。加強會計主管、風險經理、紀檢監察特派員管理隊伍的建設，結合實際，在力所能及的情況下，配置一定數量的管理人員。通過強化學習培訓，提高現有人員的履職能力和業務素質，以滿足日益強化和逐步細化的風險監控管理要求。

4.加強思想教育，提高法制觀念。“教育是基礎，制度是保障，監督是關鍵”。針對目前基層機構、部門的特點，年齡結構趨于年輕化，況且由于職業關系特點，一般都與現金、實物結觸，均負有一定職責，掌握著一定的職權。而在社會大環境中，青年員工存在思想波動大，處于相對不穩定狀態，易于受社會不良環境的影響。因此，加強隊伍的思想教育、素質建設，是有效預防案件的基礎。要把思想道德、法制教育作為重點，采取各種有效的教育形式，組織員工認真學習《中國建設銀行員工職業操守》、《員工合規手冊》、《中國建設銀行工作人員違規失職行為處理辦法》，不斷提高自控能力和法制觀念，自覺遵守法律法規，逐步構筑起“三不”和 “三防”的思想基礎和預防措施 ，既：“不愿以違法去犯罪，不敢以違法去冒險，不能以犧牲個人和家庭、集體利益作代價”及牢固樹立“思想道德防線、制度防線、法制防線”，讓員工在教育中學會透過現象看本質，居安思危，善于從平靜中發現暗潮潛流，將案件事故消滅在萌芽狀態、起始階段，做到自我警覺，自我防堵，自我保護，自我提高，全面推進預防案件的社會化、法制進程。

5.強化制度執行的嚴肅性和責任追究的力度，加大違規違紀處罰力度。認真落實各條線、各基層機構管理人員的《黨風廉政建設及案件防控工作責任書》目標考核責任，把管理考核目標分解到責任人、責任部門，每個員工簽訂《廉潔合規從業承諾書》，建立“一把手親自抓，分管領導全力抓，主管部門具體抓，相關部門配合抓，責任人重點抓”的齊抓共管的管理體系。建立健全違規違紀事項激勵制度，加強員工自主監督，做到風險隱患及時發現和控制。加大對違規違紀責任人的懲戒。通過責任追究，處罰違規的，威懾有不良行為的，告誡在崗在職的，真正做到處理一個，警示一批，教育全體。

四、完善基層機構監督體系和紀檢監察特派員制度建議

1.完善基層機構監督體系和建立責任機制。完善基層機構監督體系是有效監督的先決條件和重要組織部分。因此，以統一領導，分級管理，明確分工，加強協作為原則，落實和完善監督體系，基層機構、業務條線建立全面防控管理責任制，層層分解防控責任，真正做到防控風險人人有責，理順各監督部門職責也是十分必要的。建立有效的責任機制，在各個職責之間做到不疏不漏，明確各層次監督重點，明晰管理職責，各基層機構的管理層必須承擔一線監督責任。充分發揮各條線、崗位的主觀能動性，強化責任意識，明確職責定位，基層機構負責人是轄區風險防控的第一責任人，做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要事情親自督辦。在全行形成群防群治、齊抓共管的良好氛圍，切實構筑案件防控的牢固防線。

2.充分發揮紀檢監察特派員監督職能。加大基層機構對案件防控資源的有效整合，針對基層機構人員普遍緊張的現實，結合崗位“職能重合”的客觀實際，進一步加強會計主管、風險經理、紀檢監察特派員“三合一”監督管理平臺，形成防范風險相互補充、前中后臺監管模式。

3.加大監督工作的創新，拓寬監督渠道，逐步形成對工作運行的常態化監督態勢。各派駐人員通過參加或列席會議、建立工作臺賬、重要事項備案、專項督查等，多渠道、多途徑收集駐在單位經營管理、崗位輪換、制度執行方面的相關信息，掌握動態情況，研究分析存在的問題及薄弱環節，有針對性地提出意見和建議，督促相關部門堵塞漏洞、完善制度、及時整改。

4.做好紀檢監察特派員工作不可缺少的5個途徑。（1）關注監察對象，切實履行好監察職責。特派員監督的對象是基層機構及負責人，作為特派員日常就要做到“三個關注”，關注員工遵守國家有關法律、法規和金融政策規章的情況，是否遵紀守法，能否按章操作；關注派駐行負責人及其員工廉潔從業情況，是否廉潔自律，能否合規經營；關注派駐行負責人員盡職盡責情況，是否堅守崗位。（2）作為特派員要與派駐行分管領導、委派會計主管、風險經理和綜合人員配合協作，盡可能多地參加現場檢查，實地查看有權人檢查登記，對柜員保管物品、自助設備的密碼及鑰匙、印章管理適時檢查，查看監控錄像關注重點關鍵風險點，分別對主要負責人、分管領導、營業主管、柜員主管檢查工作情況進行監督；對午休時間、雙休日上班情況、節假日等重點時段的值班領導、大堂經理、個人業務顧問、對私柜員、現金柜員等重點崗位人員的在崗工作及表現進行抽查。通過現場和非現場檢查及時發現和消除案件及風險隱患。（3）作為特派員要關注審計系統、稽核系統、柜面業務監測系統、遠程監控通報問題，把內外部審計和各類檢查發現的各類突出風險和多發問題納入監督檢查視野，督促落實整改，通過個別交心通氣的方式，進行重點提醒，及時提醒。與基層機構負責人談心，提醒他們以身作則合規經營；與經受挫折的員工談心，提醒他們吸取失敗的教訓鼓起勇氣；與被積分員工談心，提醒他們正確對待積分減少違規行為；與輪崗人員談心，提醒他們盡快適應新崗位要求，達到提醒一人、教育一片的目的。（4）特派員不是派駐行的班子成員，和員工不存在領導與被領導的關系利于發揮自己的優勢，和員工溝通，積極協助派駐行做好相關工作：一是做好員工的廉潔從業和遵章守紀教育；二是抓好員工違規行為積分管理工作；三是抓好員工不良行為排查工作；四是加強信息溝通交流，及時報道派駐行在抓好黨風廉政建設和案件防控工作中一些好做法，樹立派駐行良好形象，爭取派駐行領導支持，激發員工成就感，贏得派駐行員工理解，積極營造風清氣正的工作環境。（5）特派員必須按照具體工作規定和要求，定期不定期地向派出行紀委、紀檢監察部門報告工作，對發現的問題及時下發風險提示，發揮好喉舌作用，讓上級行早知情況，正確決策。

5.加大對監督信息系統的創新。加強對銀行信息系統風險的監督力度，從全面檢查轉向重點檢查。在現場檢查中，充分發揮主管會計、風險經理、紀檢監察特派員三方面的有效作用，從信息系統監督中出現的新情況、新問題，及時跟蹤監督，同時做出相應的識別、衡量、監測和控制。只有不斷完善制度體系，整合監督資源，創新監督手段，才能有效防范和化解信息系統的風險。

總之，銀行是經營高風險的行業，風險與業務發展相伴相生。隨著銀行業務的不斷發展創新，對銀行內部風險管控能力與水平也提出了更高的要求，如何進一步完善監督體系，逐步由機構性監督模式轉化為功能性監督模式，持續充實和完善監督內容、監督手段、監督方式，構建嚴密的風險可控監督體系，需要我們不斷的研討和探索。

參考文獻

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作者簡介：邢倩（1962-），女，漢族，新疆人，就職于建設銀行新疆分行；潘松（1963-），男，漢族，新疆人，就職于新疆巴州分行。

（編輯：陳岑）