對加強縣域金融消費權益保護工作的思考

【摘要】金融消費者權益保護不但關系到消費者的切身利益，而且關系到金融機構的穩健經營和健康發展，對構建良好金融生態環境、維護金融體系穩定、發揮金融對經濟發展的支持作用有重要意義。本文通過闡述金融消費者權益保護的涵義，分析了當前縣域金融消費者權益保護的現狀、問題，及基層央行開展金融消費者權益保護工作的必要性，最后提出幾點建議。

【關鍵詞】縣域 金融消費 權益保護

近年來，隨著我國金融改革與創新步伐的不斷加快，金融產品日益豐富，消費者與金融機構的聯系也日趨緊密，但金融消費者與金融機構之間因金融消費活動而引發的糾紛與矛盾也日益增加，金融消費者權益被侵害的現象時有發生，在廣大農村地區尤為突出，金融消費者權益保護工作也相當薄弱，直接影響了縣域金融服務體系的平衡和金融生態環境。因此，縣域金融消費者權益保護問題值得深入研究。

一、金融消費者權益保護的涵義

（一）金融消費者的概念

目前在我國，金融消費者仍還不是一個十分明確的法律概念，其內涵和范圍都尚無統一的界定。2013年5月7日《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》（以下簡稱辦法）正式出臺，辦法第一章第四條規定：“本辦法所稱金融消費者，是指中華人民共和國境內購買、使用金融機構銷售的金融產品或接受金融機構提供的金融服務的自然人。”

（二）金融消費者權益保護的現實意義

1.保護金融消費者是實現公平正義的現實需要。面對實力強大的金融機構和金融產品較高的專業壁壘，公眾在接受金融服務時往往處于相對弱勢的地位，這種弱勢地位又直接影響其對權利的享有。一方面，金融機構具有雄厚的經濟實力，擁有龐大的組織機構和各類專業人才，在金融產品與服務提供上享有壟斷性話語權；另一方面，消費者經濟實力弱、風險承受能力弱、應對突發不利事件能力弱，更為關鍵的，與金融機構之間信息嚴重不對稱，這也是消費者處于弱勢地位的主要原因。

2.保護金融消費者是維護金融體系安全的必要條件。金融消費者是金融市場供求的關鍵一方，金融機構與金融消費者之間的關系，就是魚與水的關系。只有優化服務并在消費者金融權益受損時為其提供有效的救濟和充分的保障，才能在把現有的消費者留在市場的同時繼續擴大消費群體，才能真正形成良好的金融發展環境。事實證明，微觀金融機構在謀求自身利益最大化的同時兼顧金融消費者的利益，從長期看，是確保自身乃至整個行業處于健康、理性發展軌道的重要約束條件，而整個行業的健康理性發展，無疑攸關金融安全之大局。

3.保護金融消費者是維護社會穩定的必然要求。伴隨著金融市場的日漸發展和金融創新的不斷深入，“金融消費”已融入普通民眾的日常生活中，在社會整體消費中所占的比重也不斷提高。金融消費者的合法權益如果得不到有效保障，付出代價的將不僅僅是消費者自身，整個金融行業乃至整個社會都可能深受其害。因此，強化對金融消費者權益的保護，營造安全放心的金融消費環境，也是社會穩定的根基所在。

二、縣域金融消費者權益保護的現狀及問題分析

（一）金融法律體系欠缺，消費維權依法困難

從金融法律角度來看，目前僅有《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》對金融消費權益保護作了相關規定，而國家層面并未出臺金融消費者權益保護的專門法律對涉及的概念、事件、處理程序等具體問題做出具體的規定。另外，作為消費者權益保護的最后防線，選擇司法訴訟則要面臨訴訟周期長、費用高、舉證難和執行難等諸多現實問題。而且現行行政訴訟法規制度規定法院只能對金融監管機構具體行政行為的合法性進行審查，而對具體的行政行為審查又缺乏可操作性的判斷標準，客觀上也限制了法院受理案件的范圍和空間。

（二）金融監管主體不明確，消費者維權途徑不暢

農村地區金融監管機構相對薄弱，農村金融消費者權益受到一般性的侵害時沒有投訴受理主體，難以維權。除人民銀行外，銀監會、證監會和保監會三個行業監管部門均未設立縣級機構，且監管機構中均沒有將消費者權益保護明確列為其法定職責，造成處理消費者投訴和解決糾紛的機制相對缺失。

（三）金融業整體發展緩慢，影響金融消費者權益保護工作開展

1.農村地區金融機構網點少，群眾選擇余地較小。以昭通市大關縣為例，全縣9個鄉鎮，總人口28萬多人，其中城鎮人口3萬余人，農業人口25萬人左右，全轄內共有4家銀行業金融機構（農業銀行、建設銀行、郵政儲蓄、農村信用社），22個營業網點，其中鄉鎮13個營業網點，農行、建行僅在城關鎮設有營業網點，其余鄉鎮僅有農村信用社實現了網點全覆蓋，極少鄉鎮還有郵政儲蓄網點。這對于交通不便、自然條件差、居住分散的廣大農民群眾帶來了極大的不便，一定程度上催生了民間高利借貸業務的出現和泛濫，給農村地區帶來了不安全的因素。

2.金融業務違規操作，潛在風險提示不足。一是部分金融機構業務人員違反客戶個人信息保密有關制度，對客戶個人信息資料保管不當，控制不嚴，工作人員利用職務之便私自進行非法查詢，隨意泄露給他人。二是業務人員對一些復雜的金融產品不進行充分的信息披露和風險提示，甚至故意夸大收益而回避風險，誤導消費者，嚴重侵害投資人利益。三是金融機構在為金融消費者辦理銀行卡業務時，未經客戶同意為客戶強行開通短信服務、網上銀行、手機支付等客戶實際不需要的業務，損害了金融消費者的合法權益。四是在貸款利率政策的執行上，農村信用社往往執行一浮到頂的政策，增加了農民群眾的貸款成本。

3.金融機構服務效率低下，資源分配顯失公平。一是農村金融機構從業人員素質相對較低，對外窗口過少、服務態度差、辦事效率低，客戶在辦理業務時排長隊現象時有發生，部分金融機構不按規定時間營業。二是農村金融機構的貸款審批時間過長，環節過多，農村金融消費者獲得貸款難度大，容易錯過投資或生產的最佳時機。三是農村地區支付結算基礎設施建設相對滯后，金融產品相對缺乏，加之農村金融消費者對現代金融知識和投資理財產品掌握較少，也導致其更難享受到現代的金融服務。

（四）消費者對金融產品熟知度不夠，維權意識不強

近年來，廣大農村地區青壯年勞動力外出務工情況較為普遍，在家的多為留守老人和兒童。受文化素質、年齡結構等因素影響，廣大農村地區金融消費者對于金融知識了解很少，在金融知識的接受程度上也遠不如城市。農村金融消費者金融知識匱乏，對自身權利認識不清，維權不力，其權益受損時不能準確判斷，易造成取證困難，后期處理投訴困難；也不能利用法律手段維護自身合法權益。

三、基層央行開展金融消費者權益保護工作的必要性

首先，開展金融消費者權益保護工作是人民銀行依法履職的必然選擇。保護金融消費者權益作為化解金融矛盾與糾紛、維護金融市場秩序的重要途徑，對于基層央行履行維護金融穩定和改善金融市場服務的兩大法定職責具有重大意義。同時，人民銀行作為銀行的銀行，在轄區內擔負著為金融機構提供統計、征信、結算、反假幣等業務服務，因此開展金融市場消費者權益保護工作具有諸多優勢。

其次，開展金融消費者權益保護工作是基層央行強化職能作用的需要。銀行監管分設后，基層央行出現了“重宏觀、輕微觀，重服務、輕管理”的傾向，這很不利于央行有效履職。與此同時，近年來上級行對基層央行的履職要求越來越高，因此，基層央行面臨的履職形勢也越來越復雜。同時，開展金融消費者權益保護工作更是基層央行實現從“有位、有為”向“有為、有位”的轉型發展需要。

再次，基層央行開展金融市場消費者權益保護工作是金融消費市場發展的需要。金融消費已成為社會民生的重要內容，目前在金融消費市場中供給與消費雙方維權能力不平衡，而且侵害金融消費者權益的現象比較嚴重，同時在日益發達的社會主義市場中金融消費糾紛處理機制不完善，基層央行開展金融市場消費者權益保護工作已成為金融消費市場發展的需要。

四、加強縣域金融消費者權益保護的思考

（一）積累實踐，推動健全金融消費權益保護法律體系

加強金融領域立法，是推動金融消費者權益的保護重要舉措。借鑒發達國家的經驗，應當通過制定新的專門的法律法規，重點對金融消費者進行保護，通過法律手段對金融機構的行為進行規制，加強對金融機構的監管，明確金融機構的義務和責任，并將金融消費者權益保護作為金融監管的目標，從法律上提高金融消費者的地位，讓金融消費者權益保護有法可依。

（二）主動作為，逐步完善金融消費者權益保護協作機制

基層人民銀行應主導或推動地方政府建立金融管理部門、政府有關部門、有關行業協會、司法機關、各金融機構參與的金融消費者權益保護協作機制。明確在金融消費者權益保護領域，工商、質監、消協、人民銀行、金融監管部門間的具體職權劃分，理順協作關系，建立信息共享、投訴案件移交、聯合宣傳教育等合作機制，可以通過聯席會議、定期信息通報等形勢，對各部門金融消費者權益保護工作的進展情況和典型案例進行交流溝通，形成一套高效、通暢、低成本的金融消費者權益保護案件處理機制。

（三）深入調研，充分把握金融消費者權益保護的實際需求

縣域地區特別是農村村鎮與城市相比，經濟發展水平的差異較大。加之受文化程度、年齡結構、生活習慣、民族風俗等諸多因素的影響，農村金融消費者的消費理念、維權意識與維權方法有其相對的特殊性。基層人民銀行可借助儲蓄問卷調查、企業景氣調查、征信集中宣傳等時機，通過發放需求調查問卷、征求意見、座談交流、征文評比等方式，了解基層群眾對金融消費的看法和日常金融知識需求的重點，探索更適應地方實際的權益保護方法。主動搜集農村金融消費侵權案例，建立歷史案件數據庫，加強金融消費者行為研究，從中歸納整理分析農村地區金融消費權益侵權問題的特點、難點及糾紛調解的模式和思路。

（四）聚合力量，強勢擴大金融消費者權益保護的社會效應

在金融消費者權益保護工作中，縣級人民銀行既要發揮軟實力的影響，也要適當借助于監管手段的約束。要將金融機構執行保護金融消費者權益的情況，列入對其政策執行情況的綜合評價體系，通過工作指導、道義勸告、協商調解、執法檢查、行政處罰等多種措施，進一步規范金融機構的經營行為。積極推廣試點地區的成功做法，完善“信貸投放+金融服務+宏觀環境”三位一體的縣域金融機構支持縣域經濟發展的綜合評估體系，以評估和披露促進金融機構按照市場方式改善弱勢群體金融服務。同時，充分運用當地政府、法院、工商、消費者協會以及其他監管部門的有關資源，積極借助于社會志愿者和各類新聞媒體的監督宣傳功能，開展金融服務滿意度評議，激發社會資源的聚合和裂變效應，增強縣域金融消費者權益保護工作的持久推動力。

（五）創新形式，積極拓展金融消費者知識教育的有效途徑

縣域地區廣大，人口文化水平較低，農村應列入公眾金融教育的重點區域。人民銀行作為縣域地區的金融監管部門，要聚合政府部門、行業協會、金融機構、企業和學校等多方力量，充分利用各種貼近市場和消費者的媒介渠道，以通俗及簡單的形式傳遞金融產品相關知識和信息，提高金融知識普及工作的主動性和有效性。要充分把握當地報刊、地方電視臺、廣播電臺在農村最為普及的特點，通過在主流媒體開辟金融專欄，走進廣播電臺制作專題節目，發布金融消費者權益保護相關知識，降低金融知識普及成本。要推進“送金融知識下鄉”活動，走進農村，走進基層，提高農村金融消費者自身的維權意識，增強其風險意識和防范風險的能力。要將公眾金教育納入縣域金融生態環境建設考評體系。可嘗試聯合有關部門創立公益基金，支持、鼓勵在金融知識普及方面有突出貢獻的個人和集體。

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中國人民銀行大關縣支行課題調研組成員：何易瞵 賈 煒

執筆人：賈 煒