學校安全立法的現狀與需求

編者按

學校安全問題作為教育領域的難點之一，一直備受重視。為了有效解決這一問題，各國都采取了很多措施，尤其注重學校安全立法的完善。我國學校安全立法在討論立法模式、具體內容及未來發展的同時，有必要了解他國的學校安全法律制度。美日兩國教育發達，分屬不同法系，有關學校安全立法體系及具體內容經驗可資我國借鑒。

學校安全法律制度體系的構成與實踐影響

與學校安全問題相關的法律制度體系，目前可以概括為由以下層次的法律規范構成：在法律層面，2009年頒布實施的《侵權責任法》，專門明確了完全無民事行為能力和部分民事行為能力人在學校、幼兒園內發生人身損害的侵權責任認定原則；2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》，規定政府、義務教育學校的安全責任。在行政法規層面，2012年出臺的《校車安全管理條例》成為與學校安全管理相關的第一部專項行政法規。在部門規章層面，2002年以來教育部相繼頒布了《學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定》《學生傷害事故處理辦法》等規章。此外，還有多個地方出臺了校園安全的地方性法規。這一系列法律、法規和規章的頒布和實施，在理論和實踐層面產生了較為明顯的效果：一是學校與學生之間的法律關系清晰了，《侵權責任法》明確為教育、管理關系，而非監護人與被監護人的關系；二是學校安全事故的歸責原則明確了，《侵權責任法》確定對完全無民事行為能力的學生適用過錯推定原則，而對部分民事行為能力的學生則適用過錯原則，以學校是否履行了教育、管理職責，是否存在過錯，作為認定責任的基礎，有利于學校積極防范風險；三是一定程度明確了政府及其有關部門的責任，在校舍安全、校園周邊治理、校車管理等方面相關政府部門的職責，在相關的法律規范中已有了具體的規定；四是促進了以學校責任險機制為代表的社會化學校安全及風險控制機制的形成，法律規范為相關方參與學校安全工作提供了制度空間；五是法律機制的形成與完善顯著提高了學校對安全工作的重視程度和預防應對能力。

但是，在法律制度和實踐層面的明顯進展并沒有從根本上改變學校安全問題所面臨的嚴峻局面，學校仍面臨沉重的壓力。特別是一旦出現學生安全事故，處理過程的無序與高成本，使學校難于承擔。學校安全的職責過于集中在學校，使得安全問題對教育質量、人才培養和素質教育實施的影響不容忽視。這一狀況產生的原因，可以歸結為以下幾個方面：一是缺乏具體的可操作的法律規定，使得安全事故的認定與處理仍缺乏明確的依據。二是學校安全事故的責任認定和事故處理缺乏便捷、權威的機制，多數時候仍是學校與受傷害學生或者家長直接協商、談判的方式，司法途徑雖然渠道暢通，但是通常不被家長所采用，或者難于有效發揮作用。三是學校安全事故所帶來的賠償經費，仍缺乏穩定的來源渠道和明確標準，或者能夠支付的數額難以滿足當事人的要求，造成處理和協商的難度大大增加。四是學校安全問題應對機制的專業化水平不足，教育行政部門管理職權分散，缺乏有效的整合，學校在預防和處理事故方面，往往缺乏專業化的指導和支持。

同時，學校安全問題也在不斷發展變化，有關教師侵權行為、教師權利被侵權的行為，以及學生之間的欺凌和傷害等，正在一些地方成為學校安全問題的新趨勢。

學校安全的立法需求與需要考慮的問題

近年來，就學校安全問題專門制定法律或者行政法規的呼聲很高，幾乎每年全國人大代表、全國政協委員都有建議或者提案，提出起草《學校安全法》或者相關法律。此外，關注這一問題的理論研究者和學校管理者，也提出了很多相關的立法建議和要求。面對強烈的立法需求需要考慮和回答以下問題：

第一，是不是需要專門的學校安全立法，現有的法律制度體系能否解決問題？從目前法律制度實施的狀況看，現有的法律制度存在著覆蓋范圍不周延、規范不具體的問題。針對現實的需求，現有的法律制度難于有效回應，特別是學校安全從法律角度是一個“跨界”的問題，既涉及到民事侵權行為，又涉及到政府職責、學校管理義務等教育法、行政法問題。因此，制定專門的法律規范，會有利于系統回應有關問題。

第二，如果需要立法，需要建立哪個層級的法律制度？實踐中比較普遍的觀點是立法層次越高越好，希望制定《學校安全法》從法律層面解決問題。但是，法治實踐表明，立法的效果并不完全由其效力層級決定，只要制度設計合理、符合實踐需要，低位階的法律規范同樣可以發揮作用。目前，國家立法資源非常有限，制定法律的難度大、周期長，且學校安全問題的全局性、緊迫性與其他立法項目相比并無優勢。鑒于現行的部門規章的確在法律效力方面存在缺陷，因此，比較可行的選擇是考慮起草行政法規，即《學校安全條例》，這可以在法律制度的原則性和可操作性方面實現較好的統一。

第三，如果制定行政法規，可以主要解決什么問題？從法律角度來看，學校安全問題的關鍵是要明確學校教育、管理職責的具體范疇，明確政府、社會、家庭在學生安全方面的責任，建立法制化的處理與解決機制等。對這些問題，需要制度層面的整合與創新，以及相關制度的重建或者調整，即使司法介入事故處理和責任認定，但其效率和效果也要取決于相關制度的支持。因此，制定《學校安全條例》，可以從行政法規的層面，有效促進相關制度的整合與改革，進而解決學校安全中的一些核心問題。

關于《學校安全條例》立法方向與重點的建議

如前所述，在現有的法律制度框架下，根據學校安全的需求，制定《學校安全條例》可能是當前最好的選擇，針對條例需要且可以解決的問題，條例起草要選擇適當的立法方面和重點，筆者認為需要包含以下方面：

第一，從調整范圍上，條例應當實現對學校安全領域的全覆蓋，即：學校安全的概念應覆蓋幼兒園到高校的各級各類學校，同時涵蓋學校內可能發生的各類對學生、教師人身安全和權益造成侵害的行為或者事故，包括學校侵權行為、學生間的欺凌、教師侵權等。

第二，從對學校安全問題的定性，條例要促進學校安全責任公共化，即：要把學校安全作為公共安全的重要內容，放在公共安全體系的整體框架內統籌考慮，要明確政府各有關部門、以及家庭、社會等有關各方在學校安全特別是保障學生安全方面的職責。

第三，從規范的內容上，要將學校侵權責任具體化，即：要依據《侵權責任法》確定的原則，將各級各類學校的教育、管理職責具體化，將學校違反過錯責任的行為明確化、概括化，從而使學校責任的范疇與要求進一步細化，增強法律原則的可操作性和可執行性。同時，從法律角度促進學校安全制度的規范化，可以結合《企事業單位內部治安保衛條例》的規定，有針對性地完善校園安保制度和體系。

第四，從預防學校安全事故的策略上，條例要促進實現學校事故預防的專業化和安全責任的分散化，即條例要推動政府、社會及市場力量共建學校安全風險管理體系，健全學校安全管理機制，以政府購買服務的方式推行學校安全風險顧問制度，讓專業機構參與學校風險防范；要允許和推動學校將學校安全的一些重要事項，如校園安保、食堂等環節，通過招標采購方式委托專業公司承擔，設立強制保險，適度分散風險。

第五，從體制機制創新的角度，條例應當推動學校安全事故處理機制社會化，即：要從法規層面進一步確立第三方調解機制，使學校安全事故行政責任與民事責任從處理程序和機制上實現分離，學校安全事故的民事責任主要由專門的調解委員會通過調解確定。如果條例明確規定，未經調解或者訴訟，學校不得實施民事賠償，則可以從制度上阻斷家長直接與學校進行交涉、試圖以“鬧”的方式尋求更多賠償的動機，減輕學校在處理事件過程中的壓力。

第六，從完善學校安全事故賠付機制的角度，條例應當大力推進學校保險機制的全覆蓋。學校安全事故類型和原因繁多，學校所面臨的安全風險應當也可以通過保險機制由社會有效分擔。因此，條例可以在各地有效推行的校方責任險的基礎上，從法規層面推動設立新的全面覆蓋學校各個環節的綜合險，借助保險力量分散風險，提高支付能力，轉移事后賠償風險，實現學校事故的民事賠償責任基本由保險方式承擔。

綜上，制定、起草《學校安全條例》的現實必要性和可能性已經具備。好的法律制度是建立在反映實踐需求、促進制度整合和改革、合理設計制度規則等諸多因素之上的，本文的論述與建議目的，僅在于為立法在諸多選擇中提供一點可能。

（作者單位：教育部法制辦）

[責任編輯：李藝英]