現代日本社會保障制度的歷史探析

【摘 要】日本社會保障制度在日本經濟發展及國民生活質量提升方面做出了舉世矚目的貢獻。然而，隨著當今經濟社會形勢的轉變和老齡化時代的來臨，日本社會保障制度體系尤其是養老保障制度面臨巨大沖擊，就社會保障制度的可持續發展，日本當局做出了不懈努力。縱觀日本社會保障制度發展歷程，經歷了70余年的萌芽、30年左右的構建和20余年（本文材料截至2000年）的改革三個大階段，而每個階段的推進都有著深刻的社會背景。社會保障制度不斷完善的過程，也是不斷應對經濟社會形勢挑戰的成果。

【關鍵詞】社會保障制度 萌動 構建 老齡化 改革

【中圖分類號】D912.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）28-0184-04

現代日本的社會保障制度在“二戰”前經歷了70余年的萌動階段，直到戰后才真正步入確立和發展時期，經過60余年的建設和發展，日本已經形成了一套比較復雜和完備的社會保障體系?，F代日本社會保障制度的構建伴隨著日本經濟的高速發展，兩者齊頭并進，相輔相成。從人均壽命的提高上來看，日本男女的人均預期壽命分別從1947年的50歲和54歲大幅增加到1995年的76.4歲和82.8歲，可見其為社會作出了重要貢獻。現代日本社會保障制度的形成有著深刻的歷史、文化與社會經濟背景。本文將分五個階段（為了文章層次推進，將改革階段拆分為三個具體階段）來具體展現不同時期的日本社會保障制度。

一 社會保障制度的萌動時期（1868～1945年）

日本現代意義上的社會保障制度建設開始于第二次世界大戰之后，在此之前的醞釀過程被稱為“社會保障制度的萌動時期”。從明治維新起，一直到第二次世界大戰結束，這個過程持續了70余年。在日本近代社會保障制度的萌芽過程中，日本壟斷資本主義急速發展并逐漸走上對外殖民擴張的道路，軍事獨裁資本主義色彩濃重。

在明治維新打開日本近代史大門之后，隨著資本原始積累進程的不斷推進，土地不斷集中于大地主手中，大量農民成為一無所有的勞動力供給者。面對生存環境的惡化，農民運動不斷出現。為了維護統治，明治政府一方面采取高壓政策，限制民眾政治活動；一方面采取溫和政策，救災濟貧。在此背景下，明治政府于1874年頒布《恤救規則》，明確了國家對于救貧的責任，但因當局完全出于政治目的，規定的救濟條件苛刻，救濟對象過于狹窄，救濟水平過低，現實作用不大。

自從20世紀初日本進入壟斷資本主義階段后，失業人口的劇增和農村經濟結構的變動帶來的貧困問題，使得日本社會再一次出現劇烈動蕩和不安，日本政府特此設置“社會事業調查會”。隨著日本軍國主義路線的確定，國內外戰爭不斷，戰爭規模也越來越大。政府一方面為了滿足戰爭對人力資源方面的需求，另一方面為了醫治戰爭對引起的社會問題，維護統治，根據調查會1929年制定的《救護法》草案，議會審議通過《救護法》。經過民眾兩年多的努力，終于步入《救護法》時期，結束了歷時58年的《恤救規則》時代。救濟費用由基層政府負擔，國庫給予適當補貼，救濟對象和救濟種類增加了醫療、生育和小本生意救助等。但是，出于政治目的考慮，還是規定對于那些違抗法令、煽動社會運動的人不予救助，體現出戰時體制下對民眾自由進行嚴格控制的特征。20世紀初，日本還頒布法律對礦工、工場和船員等對國家有特殊意義的行業進行勞動災害補償，但大多保險范圍狹小，保險水準低下，存在很大的局限性。1937年，日本政府又頒布了支撐日本軍國主義的一項重要法律《軍事扶助法》，以解決戰爭帶來的社會問題。在第二次世界大戰結束前，日本實施的其他較有代表性的保險制度有：20世紀20年代的《健康保險法》、30年代的《國民健康保險法》和40年代的《勞動者年金保險法》。

二 社會保障體系的構建階段（戰后到20世紀70年代后期）

第二次世界大戰結束后，根據聯合國協議，美軍進駐日本，協助日本推行社會民主主義建設。1945年，美國占領軍司令部頒布了《關于發展救濟和福利的計劃》，方案中確立了“沒有等級差別，人人平等”的民主原則。日本不得不依照其建議先后在1946年、1948年和1949年頒布《生活保護法》、《兒童福利法》和《殘疾人福利法》，開啟了日本從戰時帶有軍國主義色彩的救貧體制向近代民主的社會保障制度轉換的大門。這一時期的日本明顯受到西方福利國家思潮的影響，在社會經濟大發展的情況下，憑借高效的集權措施，走大福利的道路。

1.社會救助的確立、規范以及發展

在美國的壓力下，1946年5月日本頒布《生活保護法》，實行民主化原則，不管救助對象是否具備勞動能力以及勞動對象的身份如何，只要其生活水準低于最低保障線，國家就應予以救助。1950年，根據實際出現的問題，又對《生活保護法》做出全面修改，明確指出其目的在于保護國民的生存權，并將生存權的內容實質化和具體化，同時在操作方面實現責任分擔明確，實施范圍具體。關于社會救助方面的規范不僅為20世紀60年代的經濟發展營造了良好的環境，也為20世紀60年代的社會保障制度發展奠定了良好的基礎。直至世紀70年代前期，日本經濟實現快速發展，社會救助也相應地進行了調整并發生著改變。為了追求人權意識上的公平和公正，在社會救助制度中應景地導入根據物價浮動和生活水準變動，隨時調整救助標準以及對特別對象采取特別措施的制度。隨著經濟的發展，工薪階層的壯大，國民整體的收入水平上升，日本對社會救助的投入雖然大幅度增長，但其所占社會保障的比例卻在減少，因此出現對社會救助投入減少的現象。

2.社會福利制度的確立

“一般來說，社會福利制度指國家為促進人類幸福，療救社會病態的規范的社會行為，狹義的社會福利制度僅指為幫助特殊的社會群體，療救社會病態而提供的各種福利服務?！比毡具@一時期的社會福利還停留在狹義的社會福利層面，其社會福利制度的確立經過了福利三法和福利六法兩個階段。福利三法，指的是戰后相繼頒布的《兒童福利法》、《殘疾人福利法》和《社會福利事業法》。其中，《社會福利事業法》的頒布具有劃時代的意義，它對社會福利事業給予了法定地位，結束了社會福利領域公私責任混淆的狀況，表明日本的社會保障正在向民主化和科學化方向轉換。20世紀60年代以后，經濟高速發展帶來的一系列社會問題擴大了社會福利的援助范圍，因此在專業化和體系化方面提出了更高的要求。20世紀60年代相繼出臺了《精神薄弱者福利法》、《老人福利法》和《母子福利法》，與之前的三法一同構成了福利六法，形成了相對完整的社會福利法體系。社會福利的發展規律與社會救助呈相反趨勢，社會福利占整個社會保障的比例逐年升高，并逐漸從社會保障的框架中脫離出來，形成獨自發展的體系。

隨著福利事業的發展，并受社會結構變化的影響，社會福利設施的專業化程度逐步提高。1971年5月國會通過了《兒童津貼法》，標志著日本已經順利完成了社會保障體系的構建任務。

3.社會保險制度的確立

第二次世界大戰后，經濟形勢的凋零直接導致失業者的急劇增加，日本遂以解決失業貧困問題為重建日本的突破口。1946年，官、財、學三方代表組成調查會以全體國民為對象進行失業問題的調查，倡導失業保險制度作為一項主要社會政策由國家直接運作。直至1947年11月《失業保險法》正式頒布實施。實施翌年，通過采取強制性措施，普及率迅速上升到100%，其運行基本進入軌道。1949年5月對《失業保險法》進行第一次修改，適用范圍擴大，不僅包括了正式雇傭者，還包括女工、臨時工等，形成了比較完整的失業保險體系。

1946年頒布的日本新憲法明確規定了勞動者的權利和勞動保護的原則，促進了勞動災害保險法律的發展。1947年頒布了《勞動標準法》和《勞動者災害補償保險法》，將有關勞動災害保險的內容統一到勞動災害保險制度中，確立了一個比較完整的勞動災害補償保險體系。20世紀60年代以后，日本政府對上述兩法進行了重大修改，從強調企業主對勞動災害進行補償的責任向強調國家的責任轉變。此外，還有《船員保險法》、《國家公務員災害補償法》和《地方公務員災害補償法》，配合主要面向工礦企業就業者的《勞動者災害補償保險法》，一共可以覆蓋3308萬人。

在醫療保險方面，第二次世界大戰時的日本醫療保險制度因戰爭失敗陷入癱瘓。戰后，日本在20世紀50年代中期出現醫療保險赤字急劇增長的趨勢。擴大保險覆蓋對象、重建以全民保險為目標的醫療保障體制成為當時國力條件下解決赤字問題唯一有效的方法。1958年，日本頒布新《國民健康保險法》，并于翌年實施，以改善農民以及小手工業者等的醫療保障條件為宗旨。1961年，開始著手創建全民醫療保險制度體系，把未加入健康保險的低收入階層和貧困人口納入健康保險網，初期這個體系分為被雇傭者醫療保險和國民健康醫療保險兩大塊，后者以農民、家庭主婦、個體工商業者等非被雇傭為對象的一種地域型保險模式，而前者則是一種以家庭為單位的職域型保險模式。對那些沒有能力繳納保險金的人，則以醫療救助制度予以解決。經過全力推動，1961年兩大保險參加率達100%，率先實現全民健康保險的目標。1972年，為了解決70歲以上老人使用醫療保險費用比例較高和引起代際、健康保險組織之間的矛盾問題，確立了專門的老人保健制度。健康保險實現全民覆蓋后，為不斷推進醫療保險的公平化和平等化，日本政府從1961年開始到1966年分三個階段實現對所有國民一律實行7∶3的費用負擔比例。隨著老年人平均壽命的延長，老人醫療費用高漲成為越來越嚴重的社會問題，最終促成了老人（65～70歲患病臥床和70歲以上的老人）公費醫療的形成。

在養老保險方面，戰前日本養老保險已形成兩大體系，即以政府職員為主體的恩給、共濟組合制度和以工礦企業勞工為主體的厚生年金制度。應戰時勞動力資源需求而建立于中日戰爭期間的厚生養老保險制度因戰爭失敗而擱淺，戰后的經濟衰退和通貨膨脹使其推行更加困難。隨著經濟發展，養老保險制度建設最終被提上議事日程。隨著1954年新《厚生年金保險法》的頒布，日本對養老保險制度的修正和重建工作得以展開。1958年重新修訂《國家公務員法》，徹底取消恩給制度，對國家公務員實施統一的共濟組合養老保險制度。除了公務員共濟組合養老保險之外，還興起諸如公共企事業共濟、私學共濟和市町村職員共濟組合等其他行業共濟組合，這種模式被稱為“行業分立型”養老保險。

需要特別指出的是，日本企業在整合勞動者階層方面曾發揮著巨大作用。各個企業為了穩定在職職工，設立了企業內部的退職金制度，職工對退職金的重視不亞于對養老保險的重視。“企業社會”與“家庭”扮演了同樣重要的“福利國家”的角色，也可以說是企業幫助政府用相對較少的成本確保了國民的福利和社會的穩定。“企業社會”的形成與特定的雇傭形態、家庭結構和勞動者意識有關，是時代的產物。隨著人口結構、家庭結構和就業意識的變化，被“企業社會”析出的人員很快被包括在國民年金制度中?！秶衲杲鸱ò浮吩?959年獲得國會通過并于該年4月頒布實施，在1961年正式得到實施。國民年金以非被雇傭者為對象，與船員保險、厚生年金和各種共濟組合共同組成了現代日本的公共年金制度。為了向全民皆年金努力，日本政府采取各種過渡性措施以及財政補充制度，在短時間內促成國民年金構成比例處于較高狀態。到1975年，日本的全民養老保險制度趨于完善，構成比例是國民年金59%，厚生年金22%，其他各種共濟組合為17%。

三 社會保障制度建設的反思階段（20世紀70年代后期）

隨著日本社會保障制度體系的建立以及保障水平的提高，日本政府于1972年發行的《經濟白皮書》冠以“建設新的福利社會”的標題，對外宣布日本進入“福利元年”。然而，在1973年爆發世界性石油危機后，繁榮的日本經濟遭受巨大沖擊，高速增長的局面一去不復返，日本先期追隨的西方福利國家的大福利道路，對國家經濟發展依賴程度很深，因此在經濟遭受重創以后，1974年出現了對1972年設想的“全民福利的社會方案”進行修改的意見。1975年以后，日本各界出現對“高福利、高負擔的福利國家模式”，“優先發展社會保障的方針”，“高度集權的福利行政”等進行批判的思潮。在此思潮中逐漸形成“日本型福利社會”的構想。1975年8月，當政的三木首相發表了《人生設計》，強調“國民的福利需要個人、家庭、社區的共同努力，特別需要發揚相互扶助的精神，不可將發展社會福利的責任推脫于政府”，三木首相的方案使日本型社會福利的構想更加清晰。1986年在日本政府發布的《厚生白皮書》中，提出了“自助、互助、公助”福利社會的三重構造理論，強調在一個健全的社會里，個人的自立和自助是最基本的原則，在此基礎上是家庭和社區之間的互助，政府的責任是對上述自助以及互助提供必要的援助和創造發展的環境。

四 社會保障制度的調整階段（20世紀80年代以后）

根據當時人口學家的預測，20世紀80年代是日本老齡化的第一個高潮時期，因此，80年代的改革突破口被設定在老人的社會保障上。面臨社會保障制度財務壓力的加大和社會經濟形勢的轉變，日本政府不得不采取妥協態度，展開對社會保障制度的調整。

1.醫療保險方面的改革

20世紀80年代，老人公費醫療制度加劇了老齡化帶來的問題，集中表現在老人醫療費用的膨脹上。1982年7月日本出臺相關的《老人保健法》，主要目的是將老人的醫療和保健從一般人的健康保險體系中剝離出來，形成相對獨立的體系。老人的健康保險在按照保險的基本原則運作之外，又附加國家對老人的醫療保障部分，由國家和地方財政負擔。關于患病老人的醫療部分，對醫療費用的補貼規定了一個上限，廢止老人免費醫療制度，醫療費用由政府和保險機構按照3∶7的比例分攤?！独先吮＝》ā穼嵤┲?，老人醫療費用膨脹的問題得到了控制。1986年，為解決制度之間以及老人之間存在的受益和負擔不平等的問題，又對《老人保健法》進行修改。同時，為了節約醫療資源，提出了創建老人保健設施的設想。老人保健設施主要是對在醫療機構完成治療的老人，提供身體康復和生活機能康復訓練，使他們盡快恢復到能夠生活自理的程度。在全民醫療保險領域，日本于1984年對《健康保險法》進行大幅度修改，以降低被雇傭者醫療費用承擔的比例為重點，并促進醫療保險的一元化管理。1985年修改《醫療法》，對醫療服務體系進行整改規范。1987年公布《國立醫療設施再整編特別措施法》，重新配置民間醫療資源，加強政府的宏觀把控能力，提高整個醫療服務的水準和質量。

2.養老保險制度的改革

隨著年金制度的成熟、產業結構和就業結構的變化，以及勞動者年齡的變化，養老保險出現參保人數減少而受益人數增加的不可持續發展局面，養老保險的收入和支出之間出現越來越大的空當。此外，由分立型年金制度而引起的不公平問題逐漸引起各界重視。為了解決這些問題，縮小分立型養老保險之間出現越來越大的差距，對所有老人最基本生活進行保障，1985年對《國民年金法》進行大幅度修改，導入基礎年金制度，使國民年金的覆蓋對象擴大到全體國民，穩定公共年金制度的根基。在后期的改革中還強制學生加入國民年金，并規定國家財政集中負擔基礎年金。然而，80年代中后期的調整只是對原有養老保險制度在老齡化背景下做出的修改，并沒有過多觸及日本養老保險制度方面的結構性問題。

3.社會福利制度的改革

1986年，日本政府推出了《長壽社會對策大綱》，作為中央與地方政府對長壽社會發展政策的方針。1988年，厚生省和勞動省聯名發出《為實現長壽、福祉社會的對策的基本方針與目標》，重點強調發展社區福利和居家福利，提出在2000年，實現護理員5萬人的計劃，重點發展居家福利。1989年12月，日本政府公布了《發展老人保健福利事業的10年戰略規劃》，計劃投資6兆億日元，建成保健、醫療、福利一條龍的配套體系。伴隨著對醫療保障體制進行的改革，1984年日本政府又頒布了《社會福利醫療事業團法》，改善醫療設施以及社會福利設施的組織管理，提高業務管理的效率化和公平化。在社會福利體系方面，日本在這一時期也進入了“福利八法時代”。1989年，為了加快改革的步伐，日本政府對有關社會福利的八個法律再一次進行了綜合調整和修正。

五 社會保障制度的結構性改革階段（1990年至今）

20世紀90年代初期，養老保險金的支付超過社會保障總費用的50%，是醫療保險、老人福利、公共扶助和雇傭保險等的總和。老齡化造成的養老保險的膨脹加劇了代際矛盾，致使中青年階層出現拒繳或者滯繳保險金的現象。因此，20世紀90年代以后，日本社會保障面臨的形勢有所升級。20世紀90年代以后的改革被分為兩個階段：第一個發展階段是從1990～1998年，這一時期對社會保障制度展開了全面的調整，為向新的保障模式轉化清除障礙；第二個發展階段是1998年到現在，對社會保障的基礎結構“動手術”，為建設持續發展型的21世紀社會保障奠定基礎。

為了應付生育率急劇下降，日本于1994年制定《天使計劃》；1995年制定《障害者福利發展規劃》，把制定殘疾者福利發展規劃作為地方政府的一項職責加以規定；并對社會福利的八法進行重新修訂，強調相互之間的協調性和互補性。接下來的改革是“以推行護理保險制度為突破口、以改革養老保險”為動力開展起來的。1998年自民黨、自由黨、公民黨通過協議，決定從2000年4月1日起在全國同時推行護理保險制度。1999年12月在國會通過《護理保險法》法案，并決定立即實行。護理保險制度是與國民醫療保險、公共年金制度具有同樣性質的公共保險。護理保險制度作為社會保障制度結構性改革的一把鑰匙，被寄予厚望，為推動其施行，政府不惜給予財政補貼。然而，護理保險制度的前景如何至今還是一個疑問。在養老保險的改革方面：為改善公共年金基金的運營狀況，“年金基金經營基金會”正式代替原來的年金福利事業團投入使用；在解決國民養老金空洞化、社會保障財源問題和代際負擔不公平等問題方面，政府改革機構設計了征收消費稅作為社會福利稅的方案；加大政府對基礎年金負擔的比例，以期挽救國民對國家養老保險的信心；擴大征繳范圍，將養老保險的起付年齡分12年，由原來的60歲過渡到65歲。 六 結束語

本文通過使用社會學與歷史學相結合的研究方法，從相關的社會背景出發，分階段分析了日本社會保障制度各組成部分，論述過程詳略有別，致力于發掘日本社會保障制度沿革的內在規律，試圖展現一個有機的、相對全面的日本社會保障制度發展歷程。

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〔責任編輯：范可〕