城市化與法治秩序的構建

摘 要：城市化是我國當前社會發展的必然，城市化進程必然會對我國城鄉社會秩序產生影響。在城市化進程中，政府要約束自己的行為，以平常心對待城市化進程中的社會沖突與秩序問題，將社會沖突納入法律框架，理性地加以解決。

關鍵詞：城市化；法治；秩序

中圖分類號：DF127 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）11-0031-03

2001年諾貝爾經濟學獎得主、美國哥倫比亞大學經濟學教授約瑟夫·斯蒂格利茨曾將中國的城市化視為21世紀對世界影響最大的兩件事之一。當前，我國正處于快速發展的城市化階段，城市化進程必然會對城鄉社會秩序產生影響。

一、城市房屋拆遷及政府與房屋被征收所有權人的利益博弈

城市化不可避免地涉及到對城市的規劃、改造以及對部分城市居民房屋的征收、補償和安置。房屋是城市居民重要的財產，如果不能公正、合理地補償、安置，必然會引發房屋被征收者的不滿、抗爭。近年來，因城市房屋拆遷引發的房屋被征收居民上訪、“自焚”、被“活埋”、暴力抵抗等事件屢見報端，這讓我們不得不反思我國的城市房屋拆遷制度。國務院在城市房屋拆遷方面先后頒布了三部行政法規，即1991年通過的《城市房屋拆遷管理條例》、2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》以及2011年公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》和1991年通過的《城市房屋拆遷管理條例》一脈相承。《城市房屋拆遷管理條例》沒有區分公益拆遷和商業拆遷，政府單方面制定補償標準。而實際在商業拆遷中，政府為了最大化土地使用權轉讓收益，對房屋被征收所有權人的補償標準就不會太高。在房屋征收程序方面，這兩部拆遷條例都將拆遷設置成行政許可模式，由政府給拆遷人頒發許可證，由拆遷人與被拆遷人達成拆遷協議，而政府躲在幕后。一旦達不成拆遷協議，當事人只能向行政機關請求行政裁決，對行政裁決不服才可以提起行政訴訟，訴訟期間不停止拆遷的執行，而政府還可以強制拆遷。這兩部先后實行的拆遷條例使得城市房屋拆遷變成了政府、拆遷人、被拆遷人之間的一場利益博弈。政府改造城市的任務由開發商的商業行為完成，權力和資本很容易結盟，而房屋被征收者的利益則被漠視，這也是近年城市房屋拆遷引起民眾抗爭的根源。

國務院2011年發布的《國有土地上房屋征收與補償條例》與先前的《城市房屋拆遷管理條例》相比，在保護公民財產權、規范國家權力方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改進之處，如征收城市房屋的同時收回土地使用權，行政機關只對房屋進行補償，而對未到期的土地使用權不進行補償，這很有可能使被征收房屋所有權人得不到充分合理的補償。此外，《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然明確規定為了社會公共利益，市、縣人民政府才能作出房屋征收的決定，但我國目前對城市房屋商業拆遷如何運作并沒有相關法律規定，而《國有土地上房屋征收與補償條例》的落實仍需要不斷深入理解與把握，難免不會有地方政府想“渾水摸魚”。在巨大的利益面前，現實中有些地方政府及開發商并不會遵守《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定。而隨著民眾權利意識的覺醒，由城市房屋征收引起的糾紛即使經過了司法程序，仍有部分房屋被征收權利人對裁判結果不會心悅誠服。實踐中，我們也看到，《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布后，拆遷糾紛，甚至血案仍時有發生，并對城市社會秩序產生影響。

二、政府對農村土地征收及政府與失地農民的博弈

隨著城市人口的增長、經濟社會事務的發展，城市必然會在空間上擴張，這就涉及到城市對周邊農村土地的征收。自1994年我國實行分稅制以來，在中央和地方政府關系上出現了“財權上移、事權下移”的局面，地方政府財力不足。在這種情況下，征收城市周邊農村土地并有償轉讓就成為地方政府的生財之道，“土地財政”盛行。

征收城市周邊農村土地自然要對失地農民進行補償。根據《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗的補償費；土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。很顯然，這種以產值定補償的方法并未充分考慮市場因素，補償標準明顯偏低。有些地方政府為謀求自身利益，甚至會壓低對失地農民的補償標準。土地是農民基本的社會保障，一旦失地農民利益受損，就容易產生紛爭。由于征地規模較大，涉及失地農民的數量較多，一旦糾紛得不到解決，很容易引發失地農民與地方政府、開發商之間的沖突，失地農民會自發組織維權抗爭。據中國社科院長期研究農村問題的學者于建嶸統計，2004年至2009年五年間，每年發生的農地沖突約占全國發生的群體性事件的25%，占農村群體性突發事件的65%左右。許多政府官員也已經公開承認土地是誘發農村群體性事件的主要因素，乃至認同：50%以上的中國農村地區群體性抗議事件都是由于農地遭到地方政府強行暴力征占造成的。越來越多的事實和研究都表明，中國的農地沖突已成為當前及今后相當長的一段時間內影響農村社會穩定和發展的首要問題[1]。

因征地而失去家園的農民進入城市，他們的身份也將轉變為市民。“被城市化”的他們或許還沒有做好充分的準備，就不得不面對進城后謀生方式、生活方式的轉變。而失地農民城市生活的狀態不僅關涉自身利益，而且會直接影響城市社會秩序。失地農民的適應過程是被動的，政府的安置保障措施將會直接影響到失地農民進城后的生存狀態。對失地農民的征地補償是否足夠？失地農民的住房是否妥善解決？失地農民是否參加城市居民醫療保險、養老保險、享受低保？政府是否對失地農民進行職業培訓或引導自主創業？這些問題的解決與城市秩序的發展走向密切相關。只有失地農民在城里“安居樂業”，這種由失地農民向市民的轉變才可以說是成功的。如果失地農民進城后境遇惡化，淪為城市貧民，這就將成為影響城市管理秩序新的社會問題。

三、政府采取措施引導農民變市民對城市秩序的影響

改革開放以來，大量農民自愿進城，經商或打工，一些“成功人士”在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工農民像候鳥一樣往返于城鄉之間，他們脫離農業生產，大部分時間生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。這種現象被一些學者稱為“半城市化”。

農民工的“半城市化”并不是真正的城市化。近年來，一些地方政府嘗試將農民變市民的改革。自2005年開始，天津、重慶、北京、廣東、成都、嘉興、無錫先后開始農民變市民實踐。自2011年下半年開始，筆者的家鄉——寧夏平羅縣采取以下措施，促進農民向城鎮有序轉移：（1）降低農民進城的戶籍準入門檻，規定在縣城有住房、經商或就業等相關情況的，可以辦理城市戶籍；（二）保留進城進鎮落戶農民土地承包經營權和宅基地使用權；（三）農民首次進城鎮購房享受優惠政策；（四）對進城農民就業進行培訓、扶持；（五）進城農民養老、醫療、子女入學等方面保障到位。寧夏平羅縣農民變市民的惠民政策吸引大批農民進城，僅2011年，就有2萬農民轉變為市民。

寧夏平羅縣農民變市民的實踐為我國城市化提供了鮮活的經驗材料。中國政法大學的學者蔣立山認為：“從法學意義上說，中國的城市化本質上是一場權利運動，即中國公民開始享有遷徙自由權和部分城市居民享有‘市民權利’向惠及包括農村居民的公民權利轉化的過程。”[2]城市化不僅僅是對農民戶籍身份的變動，更是身份背后的權益共享，否則城市化后的農民就有被社會邊緣化的危險。寧夏平羅縣的城市化實踐表明，政府應當做出把農民轉變為市民的具體規劃，在戶籍、住房、就業、養老、醫療、子女教育等方面提供制度設計和保障。農民具有很強的實用理性，他們會在農村務農與進城謀生的“期望收益”之間理性地做出自己的選擇。

幾億農民進入城市，這本身就是對城市秩序的挑戰。進城農民融入城市社會的程度、在城市境遇的好壞、進城農民與原住居民融合的程度都會對城市秩序產生直接或間接的影響。不僅如此，“億萬農民的城市化發展必然產生或伴生諸多的社會問題和矛盾，而且還將有一個持續的過程。在高速發展的城市化中，中國的社會在克服舊有社會問題的同時，也必然產生新的社會問題。”[3]城市化意味著人口向城市聚集，人口不斷膨脹就會影響到城市社會生活的各個方面，催生出一系列的城市社會問題，迫使政府必須有所作為。以就業為例，城市化并不能自動解決轉化為市民的農民的就業問題，政府要為農民進城就業創造更多的機會。政府還需要對進城農民進行培訓，鼓勵進城農民就業或自主創業。為了應對城市化進程中人口、就業、住房、交通、生態、教育、治安等社會問題帶來的壓力，城市的管理者要以城市資源環境承載力作為城市化發展的重要考量因素，在城市規劃、住房建設、公共服務、社區管理上做出通盤、周密的安排。托克維爾在《舊制度與大革命》中分析法國大革命時認為，許多國家發生大革命，發生秩序的混亂，不是因為不改革，恰恰是因為改革。城市化對我國當前社會來講是一場深刻的變革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引發因變革而導致的秩序動蕩。

四、城市化對農村社會秩序的影響

城市化不僅對城市產生影響，而且對傳統的農村社會秩序也產生了沖擊。一些農民進城打工，一些農民在政府引導下轉變為市民，他們保留在農村的土地經營權的流轉就不可避免了。一些進城打工農民或轉變為市民的農民將其保留在農村的土地交給其他村民耕種，收取報酬或不收取。當然，在農村土地經營權流轉方面，一些地方也出現了制度創新。2006年，在寧夏平羅縣興起了土地信用合作社。土地信用合作社是一種農村土地經營權流轉中介組織，這種土地流轉的成功模式實際上已在全國推廣。隨著在城市站穩腳跟，一些進城農民會選擇放棄在農村的土地承包經營權和宅基地使用權而獲得補償，這就需要建立農村土地承包經營權、宅基地使用權退出機制。隨著土地流轉規模不斷擴大，土地集約經營就具有了現實可能性，家庭農場、股份制農場等新興事物在農村出現也不再是“癡人說夢”。寧夏平羅縣已在探索農村土地承包經營權和宅基地使用權退出機制，設立了土地承包經營權、農民宅基地和房屋產權退出收儲基金，并已實踐操作。家庭農場也成為重點培育模式，截止2013年4月，寧夏平羅縣已成立家庭農場107個，流轉土地5.57萬畝。以上農村改革實踐已讓我們看到了城市化對農村經濟生活產生的連鎖反應。

隨著城市化的發展，農村會因人煙稀少、空房增多而顯得有些“凋敝”，甚至一些地方還出現了“村落的終結”。中國傳統的農村秩序似乎已衰落，但我們并不是看不到希望，一種新興的現代農村秩序即將產生。為了開發進城農民放棄的分散各處的宅基地，農村原有居住格局就會改變，為了生產生活的方便，必然會形成統一、現代的農村新社區。這種農村新社區或許與城市的設施并無太大區別。隨著土地承包經營權在農村大規模流轉、集約化經營的發展，留在農村的農民就會逐步轉變為家庭農場主或現代農業工人，他們的生產方式、生活方式、價值觀念都會發生變化，一種基于市場經濟和合同規則基礎上的新型人際關系就會形成，這不是預言，而是現實生活中已發生的真實的改變。“但是，認為鄉村社會和鄉下人將來變得和大城市的情況一樣，這是一種過于簡單化的幻想。”[4]這種新型的農村社會秩序依然有別于城市秩序，有其獨特的“田園色彩”。

五、余論

城市化是人類社會發展的必然趨勢，但不可否認的是城市化也不可避免地伴隨著一些社會矛盾、社會沖突。在法律層面上，城市化中出現的社會沖突大多最終會歸結為權利和權力的沖突。“工人、農民、市民等群體為了自身利益采取集體上訪、游行示威等方式表達自己的訴求和意愿，本來應該被看作是在行使公民正常的利益表達權利，卻被當成了影響穩定的‘群體性事件’。”[5]穩定的社會秩序是我們追求的目標，但“不要將民眾的利益表達與社會穩定對立起來，不要將公民正當的利益訴求與表達視為不穩定因素”[6]。只有維護了民眾的基本權利，才能最終維護社會的穩定。我國歷史上“治亂循環”的規律表明，社會秩序惡化的主要責任承擔者往往是政府，是政府的恣意妄為導致民眾不滿進而引發社會矛盾尖銳。英國的霍布斯曾將政府比作《圣經》上的海怪——利維坦，它的強大既可以保護民眾的利益，當然也可能會損害民眾的利益，所以才有了將權力關進制度的籠子里之類的說法。在城市化進程中，政府要約束自己的行為，不能以“維穩”為借口，侵害民眾的合法利益。

當下，我國正處在社會轉型期，社會結構和利益格局都在發生深刻變化，所以產生各種利益矛盾和社會沖突是很正常的，也是不可避免的。社會沖突具有雙重功能。社會沖突一方面會產生社會問題，耗費社會資源，破壞社會秩序；但另一方面，不涉及社會基本矛盾、不沖擊核心價值的社會沖突也具有促進社會發展的功能。美國社會學家科賽就強調過沖突在社會系統中的正面功能[7]。所以，政府應以平常心對待城市化進程中的社會沖突與秩序問題，將社會沖突納入法律框架，理性地加以解決。

參考文獻：

〔1〕于建嶸.底層立場[M].上海：上海三聯書店，2011.45.

〔2〕蔣立山.中國的城市化與法律問題：從制度到秩序[J].法學雜志，2011（增刊）.

〔3〕張鴻雁.城市社會學理論與方法——歷史與邏輯的本土化視角[M].北京：中國社會科學出版社，2012.266.

〔4〕H·孟德拉斯.農民的終結[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.269.

〔5〕于建嶸.維權就是維穩[J].人民論壇，2012（1）.

〔6〕清華大學社會學系社會發展研究課題組.利益表達制度化，實現長治久安——維穩新思路[J].理論參考，2011（3）.

〔7〕宋林飛.西方社會學理論[M].南京：南京大學出版社，1997.324～329.

（責任編輯 張海鵬）