公安機關流動人口服務管理創新研究的知識社會學分析

摘 要：公安機關流動人口服務管理作為社會管理的重要組成部分，對社會的和諧與穩定具有重要意義。本文通過運用知識社會學的視角，對改革開放以來公安流動人口管理工作的成果進行分析，認為理論分析框架與時代國情的結合、多主體參與式服務管理探索、流動人口信息管理平臺建設等三個方面將是其未來演化的方向。

關鍵詞：公安機關；流動人口服務管理，知識社會學

中圖分類號：DF34 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）11-0093-03

流動人口服務管理是社會管理的重要組成部分，也是公安機關的基礎業務之一。改革開放以來，隨著城市化進程的加快，流動人口的規模和特點不斷變化，各級公安機關和相關學者積極探索新的服務管理方式，取得了大量理論和實踐成果。知識社會學是一門研究知識的產生、運用、構成、分類及其發展規律等內容的社會學分支學科，本文嘗試基于知識社會學的視角，來探討公安機關流動人口服務管理創新的現狀和不足，以期對其研究前景有所思考。

一、改革開放以來公安機關流動人口管理工作概述

公安機關的流動人口管理工作主要涉及人口信息管理、居住登記、暫住證管理、相關違法犯罪活動的打擊等方面。改革開放以來，根據歷史背景、管理理念、工作方式的不同，公安機關的流動人口管理工作可分為兩個階段或兩種模式，即1978- 2000年的防范管控型管理模式和2000年至今正在探索的服務管理型模式。這兩種模式或時段的劃分，源于社會主義市場經濟體制對計劃經濟體制的取代，之所以以2000年為界限，主要是考慮到兩種經濟體制過度的漸進性、計劃經濟體制殘余的強大社會基礎、經濟體制改革的政策滯后性以及中國加入世貿組織所帶來的巨大社會變化。

（一）1978-2000年的防范管控型管理模式

這一時段的防范管控型管理模式是計劃經濟體制時代的產物，同時受制于城鄉二元戶籍制度的約束。這一時期并未從制度上承認流動人口在城市居住的合法性，不管是暫住證的實行還是相關人口信息、居住登記，都只是將其作為與城市戶籍人口不同的臨時人口，相關社會福利、權力保障情況差別異常明顯。據國家人口計生委統計，1982年，全國流動人口總數僅為657萬人，可見流動人口的流動性之局限。就公安機關而言，對于流動人口僅限于基礎工作的管理和治安防范，即管理體制上以基層派出所為依托，管理內容上以暫住證登記發放、人口信息核查、收容遣送“三無人員”為主體，管理方式方法上以控制、防范、強制性措施為手段，普遍缺乏對于流動人口服務思維的考量。

（二）2000年至今正在探索的服務管理型模式

社會主義市場經濟體制的確立，使城市化進程加快，城市的開放性和流動性增強，流動人口更多地受到客觀經濟規律的支配，逐漸擺脫了計劃經濟體制下單位制的束縛。就公安機關流動人口管理工作而言，雖然截止目前仍然沿襲“政府領導，公安為主，各方參與，綜合治理”的宏觀體制[1]，但其政策指向、價值目標、工作方式方法等已經發生重大變化。一方面，普遍樹立服務管理理念，認識到流動人口服務工作的重要性，積極嘗試“暫住證”向“居住證”制度創新的轉變，北京、上海、西安、浙江、甘肅、西藏等地相繼出臺了推行“居住證”制度的試行辦法。另一方面，各級公安機關也探索被動式管理向主動式服務轉變，由公安機關單一管理向社會共同參與管理轉變，形成了北京為代表的治安管理拓展型模式、嘉興為代表的專業機構協調型模式、無錫為代表大人口機構統籌型模式、深圳為代表的“積分入戶”居住證模式等[2]。雖然上述對于服務管理模式的探索還處于起步階段，但對于管理工作服務性的考量體現了公安機關流動人口的管理工作的時代性特征。

二、公安機關流動人口服務管理創新研究現狀

流動人口服務管理作為公安管理創新的五項重點工作之首，始終是公安學學科研究的重點之一，相關學者和部門針對公安機關流動人口的服務管理進行了大量探索，其研究成果主要可分為：對流動人口服務管理工作新特點的分析、對公安機關流動人口服務管理工作不足的探討以及對公安機關流動人口服務管理的多視角創新三個部分。

（一）對流動人口服務管理工作新特點的分析

隨著改革開放的深入推進，流動人口服務管理工作也呈現出一系列新的特點，對這些特點的充分認識對于工作的進一步開展意義重大。相關學者和部門的研究主要從流動人口服務管理的主客體兩方面展開。

在服務管理客體即流動人口方面，最顯著的特點就是流動人口數量驟增，據國家人口計生委統計，1982年至2011年間，全國流動人口從657萬增加至2.3億[3]。伴隨著流動人口數量的增多，其群體也呈現出了一系列新的特點，主要有流動原因的經濟化、流動時間的長期化、流入地分布的沿海集中化、年齡結構的成年化、性別構成的均衡化、女性人口流動的自主化、流動方式的家庭化和學業構成的知識化等[4]。這些新特點的出現，給公安機關的流動人口服務管理工作提出了更高的要求，也引發了公安機關對自身工作與時俱進的探索。

在服務管理主體即公安機關自身方面，伴隨服務管理客體的新變化，最顯著的主體特點就是對于服務理念的認識使得公安機關更加注重服務與管理的平衡性；另外，管理工作的復雜性對公安隊伍專業化的要求不斷提高，由此衍伸出了動態管理難度加大、管理虛擬化、管理社會化等特點；最后，伴隨著城市化進程中社會管理落后于社會發展的時代特征，公安機關服務管理手段滯后性的特點也尤其明顯。

（二）對公安機關流動人口服務管理工作不足的探討

改革開放以來，我國逐步建立了基于綜合治理模式下眾多部門參與的流動人口管理模式[5]。公安機關作為綜合治理的牽頭部門，形成了以暫住證管理制度為主體的一系列工作制度。制度的執行一方面彌補了流動人口服務管理工作的漏洞，另一方面也日漸凸顯出服務管理實踐中存在的問題。學者們對于問題的分析主要集中在以下四個方面：

第一，工作理念上重管理輕服務。目前公安機關的流動人口服務管理工作中，對于管理職能的重視明顯高于服務職能，“官本位”思想仍舊濃厚。經過改革開放幾十年的發展，流動人口管理形式已發生根本性變化，逐漸從早期的治安管制為主轉變為當前的權利保護為主。正確認識形式的變化，重樹工作理念已是勢在必行。

第二，以暫住證制度為主體的原有制度愈發顯現出與時代發展的不兼容性。我國的流動人口管理是以“城鄉二元戶籍制度”為基礎的，暫住證制度的實行正是公安機關對現有戶籍制度的落實。隨著流動人口整體素質的不斷提高，這一群體對于自身利益和權力的保護意識也逐漸增強，暫住證制度所帶來的二元利益差異已經被推向風口浪尖，改革呼聲強烈。

第三，未能形成自上而下、協調一致的服務管理體制。流動人口服務管理是一項復雜的系統工程，其管理內容涉及公安、計生、勞動、民政、房管等諸多部門，因此需要多部門協調配合，形成合力來進行服務管理。現階段的管理主要以設立流動人口管理小組，公安機關牽頭，其他部門配合的方式運行。這種方式缺乏制度性約束，且職責分工不清，常常使公安機關面臨兩難的境地，容易導致管理混亂。

第四，工作方式方法普遍落后于現實需要。隨著流動人口規模的增大，流動人口群體行為呈現出許多新的特點，使信息采集、普法宣傳、權利保護等工作愈發艱難，公安機關服務管理的工作量逐年增長。原有的坐等流動人口上門申報的工作方式已不能滿足當前形勢要求。為此，必須及時轉變原有工作理念，創新適應時代要求的工作方式方法。

（三）公安機關流動人口服務管理的多視角創新

針對上述有關流動人口服務管理工作新形式和現有工作不足的分析，學者們從不同理論視角進行了創新研究，形成了一系列有價值的研究成果，簡述如下：

第一，基于公民權利的視角。這一視角崇尚公平正義，認為現有戶籍制度已不適應現代民主政治的公平正義要求，普遍認同漸進式改革的思路，其根本目標是消除現有戶籍制度所引發的公民權利不平等，著重于流動人口平等公民權利的保護。上世紀90年代上海試行的“藍印戶口”、近年來各地公安機關相繼推行的“居住證”制度、廣東以居住證為載體的“一證通”管理模式等，都是這一視角創新成果的典型。

第二，基于治理理論的視角。該理論認為公共管理的主體不僅僅是政府，而且包括各種公共的和私人的機構，政府并不是國家唯一的權力中心[6]。基于這種分析的學者普遍認同治理主體的多元化，因此主張在公安流動人口服務管理工作中推行多主體參與管理，一方面提出盡快改變現行模式，在全國范圍內建立流動人口管理服務的專門機構，在人員編制、經費保障上下工夫，使之成為常設機構；另一方面強調充分發揮基層派出所、社會組織、團體、社區、街道辦的作用，并注意省際之間的協調配合，構建多級工作網絡，形成齊抓共管的服務管理格局。

第三，基于人口學的視角。這一視角以定量分析為主，比較分析為輔，通過對不同地域、時段流動人口情況的分析，發掘其群體行為的規律性特征。通過服務管理客體角度的分析，著重于對流動人口群體特點的探討，進而引發公安機關有針對性的工作轉變。

第四，基于法治理念的視角。社會的快速發展使民主意識應聲出現，公正是現代法治的價值表述，尊重和保障人權是現代法治的價值實質。這一視角的探索認為現有公安機關流動人口服務管理工作缺乏法治理念，在立法、普法、執法上嚴重落后于社會發展的要求，提出協調相關部門加快流動人口服務管理相關立法工作、加強普法宣傳教育、暫住證管理制度改革、試行居住證制度、加強流動人口權力保障等政策措施。

第五，基于警務改革的視角。這一視角以警務現代化為標志，從理念創新和科技手段應用入手。在理念創新方面，著重對公安流動人口工作服務意識的培養，提出了以“以人為本，服務為先”為代表的眾多工作理念；在科技手段應用方面，強調警務信息化建設，主張建立流動人口信息綜合管理平臺等信息系統，加強綜合治理體制下的各部門信息共享；另外，這一視角還積極主張裝備現代化，加強警力配置和警務保障工作等。

第六，基于警務實踐的視角。該視角是目前此類研究的一般路徑，即通過對警務實踐中存在問題的分析，有針對性地進行警務創新活動，普遍缺乏理論分析框架。具體的創新成果主要可分為三個方面：第一，以出租房屋為切入點，注重信息化手段的使用，科學流動人口、房屋出租等基本信息的采集工作；第二，加強法制宣傳和職業技能培訓，提高流動人口的整體素質，優化服務管理效果；第三，實行分類管理方式，防范高危人群，進行摸底排查，重點管理，使之有別于有穩定收入和穩定職業的流動人口服務管理。

三、研究不足與前景展望

如上所述，現有公安機關流動人口服務管理的創新研究已十分廣泛，但深入發掘其成果，該類研究在理論分析框架與時代國情的結合、多主體參與式服務管理探索、流動人口信息管理平臺建設等三個方面還存在不足，這也將是未來進一步研究的重點。

（一）理論分析框架與時代國情結合不足

現有研究成果多以警務實踐為依據，進行有針對性的分析和創新，缺乏對于社會發展階段、特殊國情的宏觀視野，在少有的以治理理論、法治理念、人口學等理論為分析框架的研究中，由于理論分析方法的局限，也很少發掘對我國城市化進程中時代背景的考量。不可否認的是，現有的理論分析框架大都源自西方，這些理論對于分析中國當前特有的、以城鄉二元戶籍制度基礎的公安流動人口服務管理工作有其局限性，因此，在今后的進一步研究中，應注重對于理論分析框架與我國國情的結合，以此為基礎，進行可行性更強的理論和實踐探索。

（二）對于多主體參與式服務管理缺乏深入研究

近年來，隨著社會管理日漸乏力，加之社會管理體制改革的呼聲與日俱增，公安機關的流動人口服務管理工作也開始嘗試多主體參與式管理的探索，例如目前的北京、蘭州、云南等地的專職協管員隊伍建設已出具成效。但對這種創新缺乏組織、管理、運行等方面的全方位通盤考慮，且地域特征明顯；此外，對于流動人口自治組織的認識和重要作用有待提高。實踐證明，自治組織的成熟與否在很大程度上決定了流動人口服務管理的復雜程度，公安機關如何引導和規范流動人口自治組織的運行，吸收其參與到流動人口服務管理的工作中來，將是體現未來流動人口工作成效的關鍵。

（三）流動人口信息管理平臺建設有待完善

流動人口信息管理平臺是近年來流動人口管理工作的創新重點，全國各地紛紛出臺了相關政策、制度，以便推進信息平臺建設。但就目前來看，其進展十分緩慢，成效有限，僅有浙江、北京等地建立了類似的管理系統，其余各地多處于政策、法規的出臺或局部探索階段，大部分地區仍舊沿用公安八大信息平臺的相關功能，尚未實現實質性進展；此外，在流動人口綜合治理的體制下，各有關部門的信息整合程度仍然有限，有待進一步溝通、協商，實現資源共享。

改革開放以來，公安機關流動人口服務管理創新工作取得了長足的進展，但可以預知的是，理論分析框架與時代國情的結合、多主體參與式服務管理探索、流動人口信息管理平臺建設等三個方面將是未來公安機關流動人口服務管理創新的重點，城鄉二元戶籍制度的廢除與公共服務均等化的實現將是一個漫長的過程。

參考文獻：

〔1〕黃輝.論公安機關在流動人口治安管理中的地位和作用[J].廣州市公安管理干部學院學報，2001（1）.

〔2〕郭宏斌.城市流動人口服務管理研究綜述與發展趨勢[J].牡丹江大學學報，2012（5）.

〔3〕國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司.中國流動人口發展報告[R].北京：中國人口出版社，2012.

〔4〕段成榮，楊舸，張斐.改革開放以來中國流動人口變動的九大趨勢[J].人口研究，2008（11）.

〔5〕公安部政治部.戶政管理教程[M].北京：中國人民公安大學出版社，1996.

〔6〕李軍鵬.公共服務型政府[M].北京：北京大學出版社，2004.

（責任編輯 張海鵬）