應建立多層次養老制度

備受關注的養老制度改革設計方案尚未塵埃落定，便遭到了許多人“拍磚”。

10月15？16日，多部委與多套養老方案設計者在兩天的閉門會議中達成了多項共識，而關于延長養老保險繳費年限和養老金并軌這兩大問題已基本沒有懸念。但這兩項共識日前遭到了許多人的不滿。

此前，人力資源和社會保障部（以下簡稱“人保部”）就在研究養老保險頂層設計方案，來自中國社科院、國務院發展研究中心、中國人民大學、清華大學、浙江大學的專家團隊參與制訂了多套改革備選方案。而“清華方案”因提前公布引起了社會各界的廣泛討論，毀譽參半。反對者將焦點對準了延遲領取養老金的提法；贊同者認為這是一個徹底的改革方案，只是還需要過渡和調整。

到底該如何實現養老保障全覆蓋？如何解決雙軌制或多軌制問題呢？《新財經》記者為此采訪了多名業內專家。

延長繳費替代延遲退休？

就在2012年7月，人保部社會保障研究所所長何平提出，我國應逐步延長退休年齡，建議到2045年不論男女，退休年齡均到65歲。而在今年4月召開的博鰲論壇上，全國社保基金理事會黨組書記戴相龍再次提出延長退休年齡的建議，引起了全社會的熱烈討論。

對于討論會確定的延長養老保險繳費年限的改革方向，中南財經政法大學公共管理學院教授呂國營認為：“我理解的繳費年限是最低繳費年限，《社會保險法》規定的最低繳費年限是15年，如果延長的話，肯定大于15年，而所有在職人員的繳費年限基本都超過15年，即使延長繳費年限，影響也不會太大。但反過來說，延長繳費年限對于解決養老金缺口的作用也不會太大。我個人認為，制度制定者只是想用這種辦法來替代延遲退休，因為延遲退休年齡的辦法阻力太大，而延長繳費的辦法阻力更小，也更便捷。”

中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞近十年來一直反對延遲退休，他表示：“一個政策一定要顧及本國的國情，中國的大部分勞動者都是藍領工人，而且從中國的現實情況看，中國勞動者年紀大一些的時候，企業就不待見了。更何況中國人目前的退休年齡平均只有53歲，都沒到退休的標準年齡，在這種情況下，再往后延遲5年有何意義？”

呂國營告訴記者：“如果退休的人多了，在職的人少了，在勞動力稀缺的大背景下，推遲退休年齡是必然的。但中國目前的國情并不是這樣，我們還存在大量失業人群，大學生畢業找不到工作，這個時候推遲退休年齡肯定是錯誤的。”

對于將退休年齡從60歲延遲到65歲的說法，呂國營表示：“即使推遲退休年齡也不是一件很可怕的事情，因為沒有一個國家推遲退休年齡是一步到位的，都是漸進式的推進，比如每年推遲一個月或兩個月，即便對公平有影響，影響也不會太大，而且按照這樣的推進速度，延遲到65歲退休也需要幾十年。”

事實上，不少國家在推遲退休年齡問題上還有一種做法，就是多交多得、少交少得。比如美國的標準退休年齡是65歲，但美國公民也可以選擇62歲退休，提前退休的人就拿不到標準退休年齡該拿的退休金；如果超過65歲還在工作，退休以后的待遇就會在標準待遇的基礎上乘以一個系數，用這種辦法來鼓勵大家晚退休。

養老金是否必須并軌？

這次養老制度設計方案的另一個焦點就是養老金并軌問題。多年來我國都在實行養老金“雙軌制”，企業職工實行由企業和職工按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度；機關和事業單位的退休金由國家財政統一發放。這就造成了長期以來同等學歷、同等職稱、同等職務、同等技能的人因退休單位性質不同，退休金能相差2？3倍。

隨著“雙軌制”弊病越來越明顯，實行養老金并軌的呼聲越來越強烈。早在2008年1月，人保部就要求廣東、上海、浙江、山西、重慶五省、市進行“事業單位養老保險制度改革試點”，因改革試點方案中要求事業單位養老保險與企業基本一致，導致很多事業單位職工因怕退休金減少而要求提前退休，致使這次改革無果而終。

如今，提到養老制度問題時，人們總是把焦點對準“雙軌制”是否并軌上。唐鈞對《新財經》記者表示，“雙軌制”肯定是一個現實問題，是不公平的，但簡單的“并軌”也不能解決根本問題。因為中國的養老保險制度并不只是“雙規”，而是“七軌”，包括公務員、機關事業單位工作人員、企業職工、農民、城市居民、軍人和農民工。所以說，僅僅把事業單位工作人員和企業工人并起來，也并不意味著公平。

而呂國營認為，現在并軌似乎已經不是重點，因為還不知道是并成一軌還是多軌，如果將公務員、事業單位工作人員和企業職工并成一種養老制度，那一定是《社會保險法》中強調的一個基本方針——保基本，也就是全國統一的基本養老保險制度。而此前的事業單位養老金改革試點方案存在利益剛性問題，就是因為利益剛性導致了事業單位的強烈反對，這也是改革推行不下去的原因。

唐鈞認為，在處理養老金并軌問題時，把事業單位的養老金降下來，對誰都不利。從企業的角度來看，與事業單位相比養老金的確低了很多，在北京、上海這樣的一線城市，企業退休職工養老金平均在2000？2500元左右，以大城市的消費水平，日子過得還是很艱難的。況且在這些退休金里面，還涉及老人最關注的看病問題，因為現在的醫療保障也不完善，在僅有的養老金中，老人還要留出自己看病的錢。從這個角度來說，企業職工平均2000多元的退休金算是很低了。

要解決這個問題，唐鈞的觀點是：“最簡單的辦法就是提高企業的養老金標準，但這個辦法可能也得不到財政的支持。”

呂國營也認為：“如果提高企業職工的養老金待遇，錢從哪來？這意味著要加重企業的負擔，企業愿意嗎？企業能承受嗎？企業不能負擔，其他的辦法也很難增加養老保險基金的數量，總不能讓國家印鈔票吧，那樣就通貨膨脹了，所以這條路也行不通。”

美國在里根時代曾運用過供給學派經濟學經驗，其中之一就是給企業減負。所以呂國營認為：“政府福利太多，打擊了企業的經營積極性，用增加企業負擔的方式來提高養老金待遇不太可能。最重要的是，大家不要以為養老金并軌了就是天大的好事，并軌后全國統一的標準一定是低水平的，在任何國家都是這樣。”

被忽視的群體

一直以來，關于中國人的養老問題，媒體和專家關注的焦點總是在機關事業單位工作人員、公務員和企業職工上面，農民工和農民養老問題也偶爾有提及。但是，大家似乎都忽視了一個群體，就是在大部分民營企業或者小公司打工的職員。

在北京、上海、深圳、廣州等一二線城市，這部分打工人群已經占據了相當的比例。這些人既不屬于公務員、事業單位工作人員，也不屬于企業的職工，他們打一天工賺一天錢，一旦失業，沒有退休金、沒有任何養老保障。

唐鈞認為，當前最迫切需要解決的就是這類人群的養老問題，這些人名義上每個月都交了各種保險，但是只要一流動，之前交的保險可能就拿不到。現在也有一些所謂的辦法，但這些辦法都不靠譜。按照現在的規定，比如你在北京工作一段時間后回到沈陽老家，可以把之前自己交的那部分的8%的保險金帶走，而單位給交的20%只能帶走12%。

即使這樣，保險金轉移也很麻煩，如果你要離開北京，北京肯定不愿意將辛苦收上來的錢讓你說帶走就帶走，而接收地沈陽也不愿意在你比當地人少交錢的情況下拿和別人一樣的回報，結果兩頭不討好。目前只統計了有多少人交了養老保險，但沒法統計有多少人將來拿不到養老金。

就在剛剛過去的10月，奧巴馬遭遇了美國政府停擺16天的危機，而驢、象兩黨矛盾升級的焦點就是奧巴馬主導的醫改法案。美國的醫療保險分為三部分：主體部分是商業醫療保險，主要是大中型企業員工，他們參加商業醫療保險，同時這些員工的家屬也以企業為單位，集體參加連帶保險；第二部分是這些人退休了之后，聯邦政府有一個老年醫療保障計劃；第三部分是針對一些窮人和殘疾人，聯邦政府和州政府聯合推出了一個窮人醫療救助計劃。

呂國營告訴記者：“這三部分人群加起來，美國的醫療保險覆蓋了85%以上的人群，而剩下15%的人是既沒有在大中型企業上班，又沒有到退休年齡、沒有殘疾的人，他們在小公司就職，收入也不低，但是美國的醫療保險制度卻沒有覆蓋這部分人群。而奧巴馬的醫改法案就是想把這部分人群覆蓋進來，但阻力很大。”

對于中國的養老覆蓋問題，中國人民大學公共管理學院教授、社會保障研究所所長李珍也談了自己的觀點：“目前中國解決了城鄉居民養老的覆蓋制度，這是一個巨大進步，但養老保險制度并不是最優的老年收入保障制度。”

李珍認為，城鄉居民養老保險制度并不是保險制度，而是政府津貼制度與自愿的個人儲蓄賬戶相結合的制度。把這樣一個制度貼上“社會養老保險”的標簽，其政策的副作用是明顯的。

首先，財政轉移支付補貼城鄉居民本是一件好事，但由于將給60歲的人口發放津貼與子女參保繳費捆綁在一起，使財政支出的政治收益大打折扣。其次，復制來的個人賬戶和參量，對養老保障幾乎是無意義的，效率損失也是明顯的。以新農保為例，很多農民是有生產資料和勞動能力，但為了照顧制度形式上的統一，領取的年齡也設定為60歲。而且，絕大部分參保者選擇最低繳費檔次，即每年繳費100元，大多數人也只會繳納15年，15年后個人賬戶繳費只有1500元，這對養老有何意義？再說，在幾十年中，從征收到保管這些錢的費用遠遠高于保費本身，可是學界和政界從來不討論這些成本。

建立多層次的養老制度

中國到底該實施什么樣的養老制度呢？

李珍認為，形式上統一的制度既沒有解決不同群體老年收入的“不平”，也沒有解決制度間所謂的“不公”，反而引起了價值觀的混亂和效率的損失。

李珍向記者表示：“中國真實的城鎮化率只有37%左右，城鄉二元結構以及正式部門和非正式部門的二元結構明顯存在，城鄉及兩個部門之間的收入穩定性和收入差距很大，將所有人都覆蓋在一個制度內，在時間上過于激進。費率和待遇的高或低會成為兩難選擇，費率太高農民和非正規就業人員進不去，費率太低城鎮職工養老金水平達不到保基本的目標。”

所以李珍建議，中國老年收入體制的建設應遵循兩個原則：一是人口的全覆蓋原則，二是制度組合的差異化原則。政府的老年收入保障制度要為全體老年人提供保護，建立多層次、多支柱制度，不同人群適用不同的制度組合。最后達到的效果是：不付費者最低生活有保障，付費者老年收入保基本，自愿儲蓄者錦上添花。

具體而言，第一，要結牢最低生活保障的老人，將絕對貧困演變為相對貧困，最低生活保障水平有相應提高。第二，建立農業人口和城鎮非就業者的老年津貼制度。現在只需將新農保和城鎮非就業居民養老保險中的個人賬戶制度取消既成為老年津貼制度，不用改動津貼對象，但可以提高受益者的年齡，同時提高目前的津貼水平。第三，建立二元的非農就業人口基本養老保險制度。一方面提高現有的職工養老保險門檻條件，為參保者提供基本保障，讓現有制度可持續發展；另一方面建立一個新的基本養老保險，以較低的門檻讓更多的人有機會以較低的費用獲得相應較低的保障。第四，通過稅惠制度建立錦上添花的資源性養老儲蓄制度。中國人的儲蓄偏好對于應付老齡化是一個正能量而不是負資產。

李珍教授的這些想法和建議，是否為這次參會討論提供的方案之一現在不得而知，因為這次會議的所有參會人員都簽署了保密協議，大家是在封閉的狀態下進行討論。但記者通過采訪幾位專家，也得出一些他們共同認知的觀點，就是體現多層次原則。呂國營認為：“如果養老金要實現并軌，一定要有一個補充養老保險，體現差異化和多層次。比如在企業建立企業年金制，在政府機關和事業單位建立職業年金制，通過這些制度來保障這部分人群的養老金待遇不下降。”

唐鈞最后向記者表示：“在養老金制度改革問題上，大家不要都站在自己的利益立場上講話，要解決實質問題，一定要出一個最能夠著手，還不會引起大家爭議的方案。養老問題是與老百姓利益相關的事情，討論方案也不必保密到如此地步。”